Quelle: Jahrbuch des Inst. für Marxist. Studien und Forschungen 06/1983
zurück
STAAT UND MONOPOLE: DAS BEISPIEL WETTBEWERBSGESETZGEBUNG
Michael Ellwardt
I. Historischer Abriß - II. Monopolkonkurrenz und funktionalisti-
sche Wettbewerbstheorie - III. Die Fusionskontrolle als exempla-
risches Beispiel - IV. Verfahrensablauf der GWB-Novelle - V. Ent-
wicklung von Fusionskontrolle und Zentralisationsbewegung
Der vorliegende Beitrag stellt sich die Aufgabe, am Beispiel der
sogenannten Wettbewerbsgesetzgebung, einem zentralen Feld der
"Ordnungspolitik" des bürgerlichen Staates heute, den Interakti-
onsmechanismus von Staatsapparat und Monopolorganisationen zu be-
leuchten. Es wird versucht, die in der marxistischen Diskussion
bekannten Verallgemeinerungen auf einer konkreteren Ebene der In-
teressenformulierung und -durchsetzung zu überprüfen.
I. Historischer Abriß
---------------------
Im Zusammenhang der staatlichen Ordnungsbestimmungen soll die
Wettbewerbsgesetzgebung das innerkapitalistische Konkurrenzver-
halten regeln und wesentliche Teile der nichtmonopolistischen
Schichten an das System binden. Dem Staat kommt die Aufgabe zu,
Richtlinien zur Verhaltenskontrolle zu erarbeiten und ihre Aus-
führung zu kontrollieren. Mit zunehmender Monopolisierung ist die
Ordnungsfunktion des Staates ein Bestandteil des Konkurrenzver-
haltens der Kapitale geworden.
Während des Kaiserreichs waren in Deutschland Kartelle, Syndikate
und Fusionen grundsätzlich erlaubt. Erst in der Weimarer Republik
wurden Überlegungen angestellt, Kartellierungen und Fusionen ei-
ner staatlichen Aufsicht zu unterstellen. Diese Bestrebungen wur-
den während der faschistischen Herrschaft aufgegeben. Die faschi-
stische Wirtschaftspolitik plante im Gegenteil eine vollständige
Durchkartellisierung der deutschen Wirtschaft. 1)
Nach dem Zweiten Weltkrieg versuchten die Westalliierten aus Kon-
kurrenzgründen durch Entflechtungsmaßnahmen deutsche Monopole zu
schwächen. Im Zuge der roll-back-Politik (Restauration des west-
deutschen Kapitalismus als Bollwerk gegen die sozialistischen
Staaten) wurden die Entflechtungsmaßnahmen weitgehend aufgegeben,
da die westdeutsche Monopolbourgeoisie eine wesentliche Stütze
dieser Politik bildete. Die Wirtschaftspolitik und besonders
Wirtschaftslehre war in der Restaurationsphase durch die Theorie
des Neoliberalismus geprägt. Sie geht von einem Idealbild des
Wettbewerbs aus: Unter der Voraussetzung der Chancengleichheit
findet Wettbewerb als Kampf "Jeder gegen Jeden" mit der Folge
ökonomischer Selektion dergestalt statt, daß die bestmögliche
Versorgung der Bevölkerung mit sowohl preisgünstigen als auch
technisch entwickelten Gütern das Ergebnis ist. Der Unterschied
des Neoliberalismus zum herkömmlichen Liberalismus der Wirt-
schaftstheorie besteht darin, daß der Staat notfalls herangezogen
werden kann, um die unabkömmlichen Voraussetzungen des Wettbe-
werbs herzustellen. Um den vollkommenen Wettbewerb gleichberech-
tigter Kapitalisten vor dem Zugriff potentieller Marktstörer zu
sichern, soll der Staat ihnen gegenüber Schutzwälle errichten. So
sah der Josten-Entwurf sowohl Fusionskontrollmaßnahmen als auch
Kartellverbote vor. Das Sinnbild der neoliberalen Theorie - der
vollkommene Wettbewerb -, der auch die Bewegungsfreiheit kleine-
rer Kapitalisten gegenüber den Monopolen vorsah, sollte im Jo-
sten-Entwurf seinen Niederschlag finden. Unter vehementem Druck
der Monopole wurde eine solche Leitlinie der Ordnungspolitik ver-
hindert.
Stattdessen trat am 27. Juli 1957 ein monopolfreundliches Kar-
tellgesetz, das 'Gesetz über Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), in
Kraft, das weder Bestimmungen über Fusionskontrolle noch Ent-
flechtungen vorsah, so daß den Monopolen keine Hindernisse zu
verstärkter Konzentration und Zentralisation in den Weg gelegt
wurden. Damit war das weitere Auseinanderdriften zwischen neoli-
beraler Theorie einerseits und tatsächlicher Wirtschaftspolitik
und ihrem staatlichen Gesetzesrahmen andererseits programmiert.
Das Gesetz beschränkte sich auf Verhaltensweisen, während es Ver-
änderungen der Eigentumsstruktur unberücksichtigt ließ. Zur Be-
stimmungsgrundlage wurde das Marktverhalten der Unternehmen, wenn
zwei oder mehrere Unternehmen auf einem Markt eine gemeinsame
Marktstrategie entfalten konnten, die geeignet war, andere Wett-
bewerber von diesem Markt zu verdrängen. Obwohl in allen diesen
Fällen staatliche Eingriffe durch eine Veränderung der Eigen-
tumstitel (Übernahme der Aktienmehrheit) abgewehrt werden konn-
ten, schien damit dem Prinzip des vollkommenen Wettbewerbs Genüge
getan zu sein. Die freie Verfügungs- und Veräußerungsmacht über
das Eigentum sollte weder durch Fusionskontrollen noch Entflech-
tungen angetastet werden. Sie wurde geradezu zum Inbegriff der
Freiheitsrechte des Unternehmers erhoben. Eigentum und Marktver-
halten, Ursache und Wirkung wurden voneinander getrennt.
Durch die Zergliederung der beiden Faktoren sollte die ökono-
misch-politische Machtentfaltung der Monopole kaschiert werden.
Gerade aber die zunehmende Umgehung des Kartellverbotes durch die
nichtverbotene Zentralisation (Fusion) machte den Zusammenhang
zwischen ökonomischer Struktur und Marktverhalten immer offenkun-
diger. Sie verdeutlichte das Auseinanderfallen der offiziellen
Theorie des Neoliberalismus und ökonomischer Realität drastisch.
Die Tauglichkeit des Kartellrechtes, auch nur geringen Einfluß
auf die Konzentrations- und Zentralisationsbewegung zu nehmen,
mußte fraglich erscheinen. Um das System vor entscheidenden Ver-
änderungen zu schützen, war eine theoretische und faktische An-
passung der Kartellgesetzgebung notwendig: "Wenn der Staat jetzt
nicht handelt und sich Instrumente schafft, um das liberale Sy-
stem glaubwürdig zu erhalten, weiß ich nicht, welche Kräfte dann
dieses System mehr und mehr in Frage stellen und nach sehr viel
umfassenderen staatlichen Kontrollen drängen." 2)
Einmal abgesehen von der Entwicklung der Kartellgesetzgebung, er-
gab sich Anfang der 70er Jahre eine Konstellation in der staatli-
chen Wirtschaftspolitik, die sowohl den staatlichen Leistungsan-
forderungen gegenüber einer immer weiter vergesellschafteten
Wirtschaft unter den Voraussetzungen privater Aneignung als auch
ihrer ideologischen Absicherung gerecht werden mußte. Die Instal-
lation eines neuen Modells (Leitbild) der Organisation des Wett-
bewerbs betrifft zwei Ebenen der politischen Entscheidungsfin-
dung. Insofern soll
1. dargestellt werden, wie Wettbewerbstheorie und -praxis inner-
halb der Gesetzeskonstruktion Verfahrensweisen entwickelten, die
gesamt- und einzelkapitalistisches Interesse in ihrer Konfliktbe-
ziehung miteinander verbinden;
2. die Einflußnahme verschiedener Interessen insbesondere der Mo-
nopolverbände beim Zustandekommen des Gesetzes untersucht werden.
Grundsätzlich können sich monopolistische Einzelinteressen auf
diesen beiden Ebenen der staatlichen Entscheidungsfindung durch-
setzen, indem sie 1. Einfluß auf die Ausgestaltung der Gesetze
nehmen und 2. den gegebenen gesetzlichen Spielraum nutzen und
z.B. die Interpretation von Gesetzen durch Gerichte, Kartellamt
etc. beeinflussen. Dazu gehört, daß immer mehr gesetzliche und
gerichtliche Entscheidungen durch administrative Beschlüsse, die
sich durch Flexibilität und politische Einflußmöglichkeiten aus-
zeichnen, ersetzt werden.
II. Monopolkonkurrenz und funktionalistische Wettbewerbstheorie
---------------------------------------------------------------
Als neues "Leitbild" dient die Theorie des funktionalen Wettbe-
werbs. Im Gegensatz zur neoliberalen Theorie gilt der Wettbewerb
nicht mehr als Wert an sich, sondern nur noch als Mittel zum Er-
reichen wirtschaftlicher Optimalitäten. Der Wettbewerb wird wirt-
schaftspolitischen Zielvorstellungen zugeordnet. Ideologisch
wichtig ist die Abkehr von den bisherigen Freiheitsvorstellungen
des Liberalismus, von dem freihandelnden Individualunternehmer
als Mittelpunkt der Gesellschaftsform, der Freiheit des Einzelun-
ternehmers als ideologischem Ausgangs- und Endpunkt der liberalen
Wirtschaftsordnung.
Nunmehr dient der Wettbewerb als wirtschaftspolitisches Funkti-
onselement; orientiert an der Wohlstandssicherung über hohe
Wachstumsraten, ordnet er sich in den Steuerungs- und Regulie-
rungsmechanismus staatlicher Wirtschaftspolitik ein. 3) Im Mit-
telpunkt steht nicht mehr der Einzelunternehmer, sondern die
Wachstumsrate als Sinnbild des Allgemeinwohls. Allgemeinwohl bzw.
Wohlstandssicherung sind integraler Bestandteil der technokrati-
schen Funktionsbestimmung der funktionalistischen Wettbewerbskon-
zeption, wobei der Klassenkonflikt abstrahierend von der Eigen-
tumsstruktur in einen Zielkonflikt der Wachstumsvoraussetzungen
uminterpretiert wird. Unter dieser Prämisse ist das Allgemeinwohl
durch höchstmögliche Wachstumsraten definiert, die verbunden mit
maximaler Profiterzielung durchaus mit einer Verarmung größerer
Bevölkerungsgruppen und der Konzentration des Reichtums in weni-
gen Händen einhergehen können. Somit wird eine eindimensionale
Verbindung zwischen Wohlstandsziel und Investitionsneigung der
Monopole geschaffen, die zur Legitimation monopolistischer Herr-
schaft und ihrem Entwicklungsprozeß in den Formen von Konzentra-
tion und Zentralisation dient.
Es wurden Wettbewerbsfunktionen (wie Investitionsflexibilität,
Beschleunigung des technischen Fortschritts) definiert 4) die
eine günstige Entwicklung der Wirtschaftsstruktur und der Eigen-
tumsverhältnisse versprechen. Solche Bedingungen bzw. Funktionen
werden durch eine optimale Wettbewerbsintensität gesichert, die
allerdings im Gegensatz zur neoliberalen Theorie nur durch eine
beschränkte Marktteilnehmerzahl gewährleistet ist. Erst die be-
schränkte Anzahl der Marktteilnehmer - also nichts anderes als
die monopolistische bzw. oligopolistische Konkurrenz - führt dem-
nach zur Intensivierung des Wettbewerbs, was andererseits die
teilweise Ausschaltung weiter Wettbewerbsfelder zur Folge hat, da
die Monopole ganze Reproduktionszusammenhänge beherrschen. Die
funktionalistische Wettbewerbskonzeption gibt nun vor, diese Pro-
blematik dadurch in den Griff zu bekommen, daß sie zwischen engem
und weitem Monopol unterscheidet. Wettbewerbsbeschränkungen ent-
stehen nur im engen Monopol mit zwei/drei Anbietern. Bestimmungs-
merkmal für das enge oder weite Monopol bildet die optimale Wett-
bewerbs-intensität. Doch läßt sich kaum der Punkt feststellen, an
dem die optimale Wettbewerbsintensität erreicht ist, denn diese
variiert von Fall zu Fall (von Markt zu Markt). Aufschluß können
allenfalls die Ergebnisse des konkreten Marktprozesses selbst,
also erst die vollendeten Fakten liefern. Da sich die Wettbewerb-
sintensität auch mit dem engen Oligopol steigert, schlägt die Op-
timalität des Wettbewerbs erst durch erhöhte oligopolistische In-
terdependenz in ihr Gegenteil, die Wettbewerbsbeschränkung, um.
Der Zustand, den es zu erreichen gilt, impliziert nach der Theo-
rie zugleich sein Gegenteil. Der Punkt des Eintritts von Wettbe-
werbsbeschränkungen wird dadurch erklärt, daß die Optimalität des
Wettbewerbs durch Wettbewerbsbeschränkungen negiert wird: "Die
steigende oligopolistische Interdependenz erhöht jedoch nicht
zwangsläufig die Wettbewerbsintensität, da sie gleichzeitig die
Möglichkeiten zu Wettbewerbsbeschränkung erweitert." 5) Da mono-
polistisches Marktverhalten und Wettbewerbsbeschränkung untrenn-
bar zusammengehören, liegt die ganze Intention darin, die Aus-
wüchse monopolistischen Wettbewerbs in Schranken zu weisen. Diese
lassen sich aber nicht durch eine Theorie definieren. Ihre Be-
stimmung unterliegt letztlich der politischen Prioritätensetzung.
Somit stellt sich die funktionalistische Wettbewerbstheorie auf
die monopolistischen Wettbewerbsbedingungen ein, indem sie erst
im weiten Monopol die optimale Wettbewerbsintensität erreicht
sieht. Auf allen unteroptimalen Märkten mit einer Vielzahl von
Anbietern soll der Zentralisierungsprozeß zur Erreichung der Op-
timalität gefördert werden. Damit legitimiert sie nicht nur im
Gegensatz zur neoliberalen Theorie die gegebenen monopolistischen
Marktstrukturen, sondern sichert darüber-hinaus noch die Notwen-
digkeit weiterer Monopolisierung.
III. Die Fusionskontrolle als exemplarisches Beispiel
-----------------------------------------------------
Wir greifen die Thematik der Fusionskontrolle heraus, da sie un-
mittelbar an die Problematik der Eingriffsmöglichkeiten in die
Eigentumsstruktur heranführt und daran die systembedingten Gren-
zen staatlicher Kontrolle herausgearbeitet werden können. Der
Eingriffsmöglichkeit staatlicher Apparate zur Verhinderung einer
Fusion sind vielfältige Schranken gesetzt. Danach gelten folgende
Bestimmungen: Für ein marktbeherrschendes Unternehmen gelten 250
Millionen DM bzw. bei mehreren Unternehmen 100 Millionen DM als
unteres Eingriffskriterium. Erst bei Unternehmen, die über diesem
Umsatz liegen, wird das Kriterium der Marktbeherrschung über-
prüft. Aber diese Umsatzschwelle reicht für das Kriterium der
Marktbeherrschung nicht aus. Zusätzlich wird für die Fusionskon-
trolle im § 24 die Umsatzgröße von 500 Millionen DM geprüft, Un-
ternehmen bis 50 Millionen DM Umsatzgröße können unproblematisch
eingegliedert werden. Regionale Wettbewerbsbeschränkungen werden
von den Bestimmungen nicht erfaßt. Eine präventive Fusionskon-
trolle gilt nur für Umsatzmilliardäre. Bei der 4. Novelle des GWB
konnte der auf Systemsicherung bedachte Staatsapparat geringfü-
gige Verschärfungen der geltenden Bestimmungen erreichen: Die
Eingliederung kleiner Unternehmen unter 10 Millionen DM Umsatz,
die lt. den Berichten der Monopolkommission zu einer durchgehen-
den Form der Zentralisation geworden war, 6) wurde durch Herab-
setzung auf 4 Millionen DM Umsatz eingeschränkt, wenn es sich bei
den Erwerbern um Unternehmen handelt, die l Milliarde DM Umsatz
erzielen.
Wenn diese Bestimmungen uneingeschränkt gültig wären, hätte sich
bei der Fusionskontrolle die systemnotwendige Flexibilität der
Wettbewerbspolitik nicht durchgesetzt. Dies ist aber nicht der
Fall, da auch bei Vorlage aller Untersagungskriterien ein Zusam-
menschluß dann möglich ist, wenn die Ausnahmeregelungen zutref-
fen. So sieht § 24 Abs. 1 GWB vor, daß Unternehmen den Nachweis
führen können, daß die Nachteile, die die Marktbeherrschung mit
sich bringt, durch die Vorteile, die der Zusammenschluß zur Ver-
besserung der Wettbewerbsbedingungen beiträgt, aufgewogen werden.
Bei zu erwartenden gesamtwirtschaftlichen Vorteilen wird ein
überragendes Interesse der Allgemeinheit am Zusammenschluß kon-
struiert. Danach soll Fusionen "nicht widersprochen werden, wenn
Gründe der Gesamtwirtschaft (z.B. Strukturpolitik, technischer
Fortschritt, internationaler Wettbewerb) oder des Gemeinwohls
überwiegen. Solche Erwägungen haben ganz ausgeprägten wirt-
schaftspolitischen Charakter; sie gründen sich auf das allgemeine
öffentliche Interesse an einer marktwirtschaftlich orientierten
Unternehmensstruktur, soweit diese unter den vorhandenen techni-
schen und wirtschaftlichen Gegebenheiten zu verwirklichen ist".
7) Das bedeutet, daß ausdrücklich auch künftig eine Monopolisie-
rung in Form der Zentralisation - Fragen der Konzentration sind
als interner Vorgang der Akkumulation sowieso von der Kontrolle
ausgeschlossen - möglich sein sollen. "D.h., die Kontrollbehörde
muß die Möglichkeit haben, einen Zusammenschluß auch dann zuzu-
lassen, wenn ohne den Zusammenschluß der technische Fortschritt
oder die Gleichwertigkeit des Stands der Technik gegenüber dem
technischen Fortschritt des Auslands gefährdet wäre, so daß da-
durch entweder bestimmte im Interesse der Gesamtwirtschaft not-
wendige Produkte in Deutschland nicht entwickelt werden könnten,
oder die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen gegenüber Un-
ternehmen des Auslands in Frage gestellt wäre." 8) Für den Zusam-
menhang von Fusionsvorhaben und wirtschaftlicher Entwicklung
(Rationalisierung und andere technische Innovationen) lassen sich
immer gewichtigere Argumentationslinien finden.
Nach § 24 Abs. 1 GWB sollen die staatlichen Entscheidungsträger
(Kartellamt, Gerichte) bei der Fusionskontrolle die Gesichts-
punkte der Wettbewerbseffizienz maßgeblich zur Entscheidungsfin-
dung heranziehen. 9) Die Gründe für und gegen die Fusion unter-
liegen somit weitgehend der Abwägung, also einer rein wirt-
schaftspolitischen Entscheidung, was wiederum für das oben darge-
stellte Dilemma politischer Entscheidungsfindung charakteristisch
ist. Ministerialdirigent Kartte findet das Abwägungsprinzip als
"dynamische Lösung" der Wettbewerbspolitik für die Kontrollbehör-
den zugeschnitten: "Diese Erwägungen scheinen mit dahin zu füh-
ren, daß bei einer Zusammenschlußkontrolle eine 'dynamische Lö-
sung' vorzuziehen wäre, die etwa an eine 'Tendenz zur Monopoli-
sierung' oder dergleichen anknüpfen könnte. Eine derartige Vor-
schrift würde es vor allem ermöglichen, sämtliche Feinheiten der
dynamischen Wettbewerbsbetrachtung (oligopolistischen und monopo-
listischen Wettbewerb) zu berücksichtigen. Die Behörde wäre nicht
gezwungen, schematisch bei einer bestimmten Marktform oder einem
bestimmten Marktanteil, worauf bei dem Merkmal , Marktbeherr-
schung' in erster Linie abzustellen wäre, einzugreifen." 10)
In der Tendenz gehen diese Vorstellungen in die Bestimmungen über
die Fusionskontrolle ein. "Das Prinzip der Abwägung gehorcht der
Veränderlichkeit der Monopolisierungsprozesse. Es ist offen ge-
nug, einzelmonopolistischen Entscheidungen die Möglichkeit zur
Durchsetzung zu geben, da es keine fest umrissenen Tatbestands-
merkmale zuläßt, die allgemeine Gültigkeit besitzen. Der Allge-
meinwohlbegriff oder die gesamtwirtschaftliche Effektivität sind
offen für die Auslegung im Interesse einzelmonopolistischer Be-
strebungen." 11) Noch deutlicher wird dieses Prinzip für die
ebenfalls im § 24 vorgesehene Ministererlaubnis. Danach überwie-
gen gesamtwirtschaftliche Vorteile insoweit die Nachteile, wenn
ein überragendes Interesse der Allgemeinheit an dem Zusammen-
schluß besteht. Die Sondergenehmigung des Bundeswirtschaftsmini-
sters kann an bestimmte Auflagen gebunden werden, die allerdings
ausdrücklich eine permanente Verhaltenskontrolle der fusionierten
Unternehmen ausschließen. Bei der Ausnahmegenehmigung wird beson-
ders die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unter-
nehmen herausgestrichen. Die Eingriffskriterien des Bundeswirt-
schaftsministers sind durch flexibel handhabbare Generalklauseln
umschrieben, die den Raum für den Einbruch von Einzelentscheidun-
gen, damit des Einzelinteresses in generellen Regelungen bieten.
Die Kriterien für die Einzelentscheidung sind dabei nicht für
alle Rechtssubjekte einsichtig und zutreffend. Die Generalklau-
seln ermöglichen die Einzelregelung und verdrängen die generelle
Regelung der Gleichbehandlung aller Rechtssubjekte, 12) da die
Allgemeinheit und Unbestimmtheit der Generalklauseln die juristi-
sche Möglichkeit eröffnen, die jeweils gegebenen politischen Not-
wendigkeiten zur Maßgabe der Entscheidung zu machen.
So ist es dem Bundeswirtschaftsminister möglich, sich an der vor-
handenen Konjunkturlage und den gegebenen Einflußmöglichkeiten zu
orientieren und davon seine abwägende Entscheidung abhängig zu
machen. So sehen auch bürgerliche Wissenschaftler in der Mini-
stererlaubnis eine Ermächtigungsnorm. 13) Gerade in der unbe-
stimmten, z.T. willkürlichen Auslegbarkeit der Generalklauseln
deutet sich eine Einbruchstelle einzelmonopolistischer Interessen
an. Durch eine solche Institutionalisierung der Durchsetzungsmög-
lichkeit einzelmonopolistischer Interessen ergeben sich für die
Einzelkapitale drei Ebenen der Durchsetzung monopolistischer Ent-
scheidungen gegenüber der Wettbewerbspolitik: 1. Staatliche Ori-
entierungsziele des Wachstums sind abhängig von den Entscheidun-
gen der Einzelmonopole, vermittelt über den Prozeß monopolisti-
scher Konkurrenz; 2. politische Einflußnahme auf das Gesetzge-
bungsverfahren (Stellungnahmen zu Gesetzentwürfen, Hearings,
Lobby etc.) und auf Gerichtsentscheidungen; 3. die Möglichkeit
zur Durchsetzung einzelmonopolistischer Entscheidungen wird im
Zuge der Ministererlaubnis institutionalisiert.
Die Institutionalisierung der Durchsetzungsmöglichkeit einzelmo-
nopolistischer Interessen gegenüber dem gesamtmonopolistischen
Interesse im Gesetzestext ist ein entscheidendes Kriterium der
zweiten GWB-Novelle. Als Kriterien, die die einzelmonopolitische
Durchsetzungsmöglichkeit kaschieren, werden die Aggregatgrößen
der funktionalistischen Wettbewerbskonzeption herangezogen (wie
z. B. Wachstumsziele, Wohlstand etc.). "Über die formellen Be-
stimmungen der funktionellen Zielsetzungen verschwinden im Geset-
zestext die inhaltlichen Wesensmerkmale des Zentralisationspro-
zesses als Monopolisierungsprozeß, und damit geht auch die Bedeu-
tung der Gesetzesnovellierung zur Durchsetzung einzelmonopolisti-
scher Interessen unter." 14)
Innerhalb des Verfahrensablaufs der Fusionskontrolle spiegelt
sich das Verhältnis von Systembestandsinteresse und monopolisti-
schen Einzelinteressen wider. Das Kartellamt, das aus seiner Da-
seinsberechtigung als Organ des Bestandsinteresses des Systems
operiert, wird abgesehen von der Einflußnahme gesellschaftlicher
Kräfte mehr auf die Steuerung und Lenkung der Zentralisierungs-
prozesse drängen. Allerdings können die Entscheidungen des Kar-
tellamtes schon zugunsten monopolistischer Einzelinteressen durch
Gerichte kontrolliert werden. Als weiteres tritt dann das oben
beschriebene Genehmigungsverfahren durch den Bundeswirtschafts-
minister hinzu.
IV. Verfahrensablauf der GWB-Novelle
------------------------------------
Nach der Untersuchung der Intentionen der Fusionskontrolle und
des Verfahrens wenden wir uns jetzt dem Zustandekommen des Geset-
zes zu. Die Intentionen, die im Gesetz zutage treten, sind Ergeb-
nis einer staatlichen Entscheidungsprozedur, auf die schon im
Entstehungsprozeß verschiedene Interessen Einfluß genommen haben.
Gerade die Möglichkeit der staatlichen Intervention (Fusions-
kontrolle) und die einzelmonopolistische Durchsetzungsfähigkeit
im Verfahrensablauf bildeten Schwerpunkte der Auseinandersetzung
im Staatsapparat.
Es kann zwischen einer internen und einer offenen Phase der Ent-
scheidungsfindung unterschieden werden. Die interne Phase ist
dadurch gekennzeichnet, daß die Vorbereitung des Gesetzes der po-
litischen Spitze und der Ministerialbürokratie vorbehalten
bleibt. Wie oben erörtert, bedurfte der monopolistische Wettbe-
werb einer neuen Wettbewerbskonzeption. Ende der 60er Jahre wurde
von Teilen der Ministerialbürokratie eine neue Wettbewerbskonzep-
tion in die Diskussion gebracht. Noch in der 5. Legislaturperiode
(1965-1969) wurde ihre Umsetzung in die Praxis durch Entwürfe zur
Veränderung der gesetzlichen Bestimmungen herangezogen. Aller-
dings scheiterte dieses Vorhaben am vom Bundeswirtschaftsministe-
rium (BWM) gesetzten Junktim zwischen GWB-Novelle und Aufhebung
der Preisbindung. Zudem entsprachen die Novellierungsvorstellun-
gen noch nicht denen der funktionalistischen Wettbewerbskonzep-
tion, da so wichtige Elemente wie die präventive Fusionskontrolle
vollständig fehlten. Vor Beginn der 6. Legislaturperiode be-
schleunigte die Ministerialbürokratie den staatlichen Entschei-
dungsprozeß.
Zu diesem Zeitpunkt ergaben sich folgende Interessenkonstellatio-
nen, die einer Rekonstruktion befürwortend oder ablehnend gegen-
über standen: 1. Da die Frage der Kontrolle wirtschaftlicher
Macht nicht zur Debatte stand, bildete die Neukonzeption der
Wettbewerbspolitik keinen Schwerpunkt innerhalb der Gewerk-
schaftspolitik. 2. Die Einzelmonopole sahen durch eine Neukonzep-
tion ihre Entscheidungsfreiheit durch Staatseingriff bedroht; sie
wandten sich entschieden gegen eine Fusionskontrolle. 3. Die
nichtmonopolistischen Schichten tendierten zu einer Neuordnung
der Wettbewerbspolitik, die die Marktmacht der Monopole begrenzen
sollte und somit ihre Wettbewerbsfähigkeit erhöhte. Obwohl die
funktionalistische Wettbewerbskonzeption keine Existenzgarantie
für nichtmonopolistische Schichten beinhaltete, vielmehr auf eine
kontrollierbare Monopolisierung ausgerichtet war, enthielt sie
wichtige ideologische Aussagen (Unternehmerfreiheit, Chancen-
gleichheit auf dem Markt etc.), die zur Unterstützung durch
nichtmonopolistische Schichten (besonders durch die
"Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer ASU") führten. 4.
Ein direktes Interesse an Inhalt und Ziel der funktionalistischen
Wettbewerbskonzeption besaßen die Staatsapparate. Besonders das
Kartellamt war aufgrund seiner Aufgabenstellung am Ausbau seiner
Kontrollmöglichkeiten interessiert. 15) Allerdings wollten auch
die Ministerialbürokratie und die politische Spitze dafür Sorge
tragen, daß Restriktionserscheinungen im Zuge von Konzentration
und Zentralisation unterblieben. Sie wollten die Zentralisation
insoweit unbeachtet lassen, wie sie nicht zu Systemgefährdungen
führte, die insbesondere Innovationen oder den technischen Fort-
schritt behindern würden. Eine innovative Politik zur Wahrung und
Weiterentwicklung des kapitalistischen Systems stand im Mittel-
punkt ihrer Überlegungen zur GWB-Novelle.
Der Schwerpunkt der Novellierungsanstrengungen lag deutlich beim
Staatsapparat. Es sollte eine Wirtschaftsordnung gewährleistet
werden, die ein Mindestmaß an monopolistischem Wettbewerb gestat-
tete, um bei steigendem Monopolisierungsgrad die notwendigen
technischen und produktiven Innovationen durchführen zu können,
die trotz der Stagnationserscheinungen infolge der Monopolisie-
rung der Wirtschaft weitere Wachstumsimpulse geben. Wie gesehen,
gehen die ersten Versuche, die Wettbewerbskönzeption zu reformie-
ren, auf Vorarbeiten der Ministerialbürokratie zurück. Die In-
itiative der Ministerialbürokratie ergibt sich aus ihrer Aufga-
benstellung, die Aufrechterhaltung des Systemablaufs zu sichern.
Die Sicherung des Systeminteresses ist nur losgelöst von den Ent-
scheidungsprozessen der einzelnen Monopole denkbar. Daraus folgt
aber nicht, daß sich in den Staatsapparaten das kapitalistische
Gesamtinteresse als spezifisch eigenständiges Interesse unabhän-
gig von den sonstigen kapitalistischen und nichtkapitalistischen
Entscheidungsträgern darstellt. Vielmehr werden in die Prozesse
der staatlichen Entscheidungsfindung, aus denen sich das kapita-
listische Gesamtinteresse ergibt, verschiedene Möglichkeiten der
Einflußnahme eingeflochten. Bei der Beurteilung des sozialen Ge-
haltes staatlicher Entscheidungen ist die Distanz zu den privaten
Entscheidungsträgern und ihre funktionelle Verquickung in der
Entscheidungsfindung mit den Prozessen kapitalistischen Wirt-
schaftens von Bedeutung.
Bei der GWB-Gesetzgebung kalkulierte die Ministerialbürokratie
von vornherein diese Prozedur der Einflußnahme ein. Zur Restrik-
tionsvermeidung im Entscheidungsablauf griff sie zum Mittel des
Hearings, um den verschiedenen privaten Interessengruppen und
Entscheidungsträgern ihre Position zu verdeutlichen und sie teil-
weise in die Entscheidungsfindung mit einzubeziehen. Mitte 1969
fanden die Hearings statt. 16) Ausgeschlossen von dieser vorbe-
reitenden Entscheidungsphase blieben die Gewerkschaften und die
nichtmonopolistischen Verbände, zumal es sich um einen Kernbe-
reich der Organisation monopolistischen Wirtschaftens handelte
und deswegen jeglicher gesellschaftlicher Druck fehlte. So ging
es der Ministerialbürokratie im wesentlichen darum, den Wider-
stand der Monopole und ihrer Verbände gegen die GWB-Novellierung
zu erfassen. Die Organisation der Hearings zeigte ein bestimmtes
strategisches Vorgehen: In dem ersten Teil der Hearings dominier-
ten Vertreter der Wissenschaft und Vertreter der Praxis
(Kartellamt), die sich - zumal teilweise Vertreter der neolibera-
len Theorie - für eine strenge Fusionskontrolle aussprachen.
Diese Argumentation benutzte die Ministerialbürokratie im zweiten
Teil der Hearings teilweise gegen die Vertreter der Einzelmono-
pole und Monopolverbände, die sich überwiegend entschieden gegen
jeden Eingriff in die "Unternehmerfreiheit" und damit gegen jede
Art von Fusionskontrolle aussprachen. Trotz der beabsichtigten
Einführung der Fusionskontrolle als Bestandteil der funktionali-
stischen Wettbewerbskonzeption hielt sich die Ministerialbürokra-
tie mit eigenen Vorstellungen in den Hearings zurück. Sie hatten
vielmehr die Funktion, die Position der Monopole und ihrer Ver-
bände deutlich werden zu lassen und nach Wegen zur Verminderung
des Widerstandes zu suchen.
Da die Monopolvertreter recht frühzeitig mit den neuen Gestal-
tungsvorschlägen des Wettbewerbs durch die Ministerialbürokratie
konfrontiert wurden, war ihre Phalanx noch nicht geschlossen.
Zwar wandten sich BDI-Vertreter wie Arno Sölter schon entschieden
und dezidiert gegen die Fusionskontrolle, aber z.B. der Vertreter
von Thyssen, Mommsen, sprach sich für eine Kontrolle der Zentra-
lisationsbewegung aus. Allerdings kristallisierte sich nach dem
Hearing ein gesamtmonopolistisches Verbandsinteresse heraus, das
in der vollständigen Zurückweisung jeglicher Fusionskontrollbe-
strebungen bestand.
Nach den Hearings setzte sich ab Herbst 1969 die Ministerialbüro-
kratie direkt mit den Monopolvertretern auseinander. Die CDU/SPD-
Koalition war nun durch eine von SPD und FDP abgelöst. Diese Aus-
einandersetzung blieb intern. Sie bestand aus Informationsgesprä-
chen, Gesprächsrunden ("Industriekränzchen"), Telefonaten etc.
17) Obwohl die Ministerialbürokratie den entschiedenen Widerstand
der Monopolverbände dadurch zu brechen versuchte, daß sie die
präventive Fusionskontrolle abmilderte; sollte die Exekutivent-
scheidung vom Kartellamt zum Bundeswirtschaftsministerium über-
gehen. Auch dieses führte zu keiner Einigung. Erst nach diesem
Versuch wurde der Prozeß der Entscheidungsfindung öffentlich ge-
macht. Auch die Parteien waren - abgesehen von der politischen
Spitze - zu dieser Phase von dem Entscheidungsprozeß ausgeschlos-
sen. Sie hatten sich mehr oder weniger alle für eine Fusionskon-
trolle in ihren Wahlprogrammen ausgesprochen, 18) waren aber von
dem eigentlichen Fortgang des Gesetzgebungsverfahrens kaum unter-
richtet. An der Formulierung und der inhaltlichen Ausgestaltung
des Gesetzes und der Verfahrensvorschriften waren sie weder über
Diskussionen beteiligt, noch griffen sie in den Verfahrensablauf
ein. In den Diskussionen des Bundestages, die zu diesem Zeitpunkt
durchgeführt wurden, ging es allein um die ideologische Absiche-
rung der GWB-Novelle. 19)
Die interne Phase des Gesetzgebungsverfahrens war dadurch be-
stimmt, daß die Ministerialbürokratie die GWB-Gesetzgebung als
eine Lösungsmöglichkeit für Restriktionserscheinungen ansieht,
was die Innovationstätigkeit der Unternehmen und den technischen
Fortschritt betrifft. Der Staatsapparat handelt als ein Organ mit
relativer Autonomie. Er ist aber nicht gleichsam losgelöst von
der politischen Einflußnahme der gesellschaftlichen Gruppen. In
dieser Hinsicht sucht er nach Gegengewichten gegen die Dominanz
der Monopolvertreter, die die monopolistischen Einzelinteressen
unter dem Motto "Unternehmerfreiheit" gegen ihre Gesamtinteressen
stellen. Wie stark die Staatsapparate trotz Einbeziehung gesell-
schaftlicher Kräfte klassenbestimmt handeln, zeigt die interne
Entscheidungsphase, in der neben den Monopolverbänden keine an-
dere Interessengruppe einbezogen wird. Vielmehr wird zunächst der
Konsens mit dem Monopolkapital gesucht. Dabei wird die Öffent-
lichkeit ausgeschlossen. Für die weitere Entscheidungsfindung
sollten zunächst die Differenzen zwischen Staatsapparaten und Mo-
nopolverbänden in den wichtigsten Fragen behoben werden. Erst die
vollständige Ablehnung der kompromißbereiten Zugeständnisse der
Ministerialbürokratie veranlaßt die Staatsapparate dazu, die Aus-
einandersetzung um die GWB-Gesetzgebung öffentlich auszutragen.
Sowohl funktionelle als auch ideologische Gesichtspunkte zwingen
die Staatsapparate, mit anderen gesellschaftlichen Gruppen das
monopolistische Gesamtinteresse an der GWB-Gesetzgebung durch-
zusetzen.
Nachdem den Verbänden Ende 1969 durch die Bundesregierung einige
Vorschläge zur Novellierung des GWB zugegangen waren, gingen An-
fang 1970 eine Vielzahl von Stellungnahmen der Verbände ein. 20)
Die Monopolverbände sprachen sich gegen jegliche Form von präven-
tiver Fusionskontrolle aus. Sie konnten auch die Hauptgemein-
schaft des deutschen Einzelhandels (HDE) in die negative Stel-
lungnahme einbeziehen, obwohl dieser Verband auch nichtmonopoli-
stische Gewerbetreibende vertrat. Als wichtigster nichtmonopoli-
stischer Verband sprach sich die ASU für eine präventive Fusions-
kontrolle aus, ebenso die Gewerkschaften.
Auch die Parteien waren nunmehr in den Entscheidungsprozeß einbe-
zogen. 21) Allerdings nahmen sie weitgehend die Funktion wahr,
einen Großteil nichtmonopolistischer Schichten über die Förderung
des Mittelstandsgedankens ideologisch an das System zu binden.
SPD und anfangs auch FDP waren für die Einführung der präventiven
Fusionskontrolle, während die CDU eine zurückhaltende Position
einnahm. Während es in der CDU zur Auseinandersetzung zwischen
CDU-Wirtschaftsrat und Mittelstandsvereinigung kam, vertrat die
CSU die negative Haltung der Monopolverbände.
Aufgrund der Vorschläge der Ministerialbürokratie wurde Ende März
1970 ein Referentenentwurf vorgelegt. 22) Um das Widerstandspo-
tential in den Parteien und den Interessenverbänden zu vermin-
dern, sah der erste Referentenentwurf noch keine präventive Fusi-
onskontrolle vor, vielmehr mußte das Bundeswirtschaftsministerium
(BWM) gegen Zusammenschlüsse Widerspruch einlegen. Zusammen-
schlüsse konnten vor oder nach ihrer Durchführung angemeldet wer-
den. Kartellamt und Monopolkommission waren gutachterlich tätig.
Die Entscheidung lag beim BWM. Gegen diesen Referentenentwurf
wandten sich erneut die Stellungnahmen der Monopolverbände (März
1970), 23) was dann zu einer Anhörung der Verbände im April 1970
führte. Während sich die Monopolverbände in einer Gemeinschafts-
erklärung entschieden gegen die Fusionskontrolle wandten, forder-
ten nichtmonopolistische Verbände wie die ASU deren Verschärfung.
Auf die HDE, der viele nichtmonopolistische Unternehmen angehör-
ten, wirkte sich die BWM-Strategie aus. So unterstütze sie zwar
noch die Erklärung der Spitzenverbände, brachte aber in ihrer ei-
genen Stellungnahme keine gravierenden Einwände gegen eine prä-
ventive Fusionskontrolle vor. Im wesentlichen funktionierte noch
die ideologische Anbindung an die Monopolverbände: Unternehmer-
freiheit gegen Dirigismus. 24) Insgesamt ergab sich eine für die
Ministerialbürokratie nutzbare Differenz zwischen den Monopolver-
bänden und den nichtmonopolistischen Verbänden.
Auch Mitte 1970 konnte der Widerspruch innerhalb der CDU zwischen
Wirtschaftsrat und Mittelstandsvereinigung nicht überwunden wer-
den. In der FDP entstanden starke Vorbehalte im Gegensatz zum
Wahlprogramm 1969 gegenüber der präventiven Fusionskontrolle.
Bundesregierung und Kartellamt versuchten zu diesem Zeitpunkt die
Bedenken der Monopolverbände gegen die Fusionskontrolle auszuräu-
men. 25) Durch die veränderte Lage in der FDP spitzte sich die
Situation zu. Die Kreise um Genscher drängten auf eine starke Be-
grenzung der Fusionskontrolle; dabei wurden Verbindungen über
Heinz Starke und Gerd Kienbaum zur CDU/CSU gesucht. 26) Diese
Konstellation hatte zur Folge, daß ein zweiter Referentenentwurf
zustande kam. 27) Obwohl der Referentenentwurf zum ersten Mal
eine präventive Fusionskontrolle vorsah, betraf er nur wenige
Fälle von Zusammenschlüssen, da das Aufgreifkriterium (1 Milli-
arde DM Umsatz) so hoch angesetzt wurde, daß die Fusionskontrolle
zu einem faktisch unbrauchbaren Instrument degradiert wurde. 28)
Trotz der entscheidenden Verwässerung des Referentenentwurfes
durch die Monopolvertreter in der FDP setzten die Monopolverbände
ihren Widerstand gegen die Fusionskontrolle fort. 29) Besonderen
Stellenwert bei der Argumentation der Industrieverbände nahm die
These ein, daß durch eine nationale Fusionskontrolle die interna-
tionale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Monopole behindert
würde. Anfang 1971 wurde diese These erweitert. Um den
"Mittelstand" von seiner positiven Stellung gegenüber der präven-
tiven Fusionskontrolle abzubringen, wurde auf die für ihn angeb-
lich schädlichen Wirkungen der Fusionskontrolle verwiesen. 30)
In den Parteien war die Position trotz mehrerer Verhandlungen un-
tereinander unverändert: Die SPD war eher für eine Verschärfung;
die FDP wollte unter Monopoleinfluß die Fusionskontrolle weiter
entschärfen. Die CDU/CSU stand im Konflikt Wirtschaftsrat contra
Mittelstandsvereinigung/Sozialausschüsse. Zu diesem Zeitpunkt
überwog noch der Einfluß der Monopolverbände in der CDU. Unter
diesen Konstellationen wich der Regierungsentwurf kaum vom zwei-
ten Referentenentwurf ab. 31)
Allerdings hatten die Monopolverbände ihren Widerstand noch nicht
aufgegeben. So versuchten sie zunächst, über den Bundesrat Ein-
fluß zu nehmen. Das Land Rheinland-Pfalz (Ministerpräsident: Hel-
mut Kohl) stellte einen Änderungsantrag betreffend die Fusions-
kontrolle. 32) Allerdings konnte es sich nicht gegen die Bundes-
ratsmehrheit durchsetzen. Damit hatten die Monopolverbände ihre
Bemühungen, Einfluß auf die parlamentarischen Gremien zu nehmen,
noch nicht ausgeschöpft. So gelang es ihnen durch eine Hinhalte-
taktik im Wirtschaftsausschuß, besonders über den Ausschußvorsit-
zenden Kienbaum, die Verabschiedung des Gesetzes in der 6. Legis-
laturperiode zu verhindern. 33) Hintergrund dieser Möglichkeit
war, die Torpedierung der sozialliberalen Koalition durch Abge-
ordnetenbestechung und ein Mißtrauensvotum der CDU/CSU (R. Bar-
zel) im Bundestag, was im Herbst 1972 Neuwahlen erforderlich
machte. In der 7. Legislaturperiode (1972-76) wurde dann nach
Neueinbringung das Gesetz relativ rasch verabschiedet. Trotz wei-
teren Widerstands der Monopolverbände konnte auch eine Verschär-
fung der Fusionskontrollbestimmungen gegenüber dem Regierungsent-
wurf durchgesetzt werden. In der Zwischenzeit hatte sich aller-
dings die HDE für die Fusionskontrolle ausgesprochen und der DIHT
seine ablehnende Haltung eingeschränkt, zumal auch in ihm nicht-
monopolistische Schichten vertreten sind. 34) So wurde die GWB-
Novelle am 6. Juli 1973 endgültig verabschiedet.
Wie wir gesehen haben, wurde die Vorbereitungsphase der GWB-No-
velle von den Vorstellungen der Ministerialbürokratie geprägt,
die sie im engen Kontext mit den Monopolverbänden zu verwirkli-
chen suchte. Da dies mißlang, blieb den Staatsapparaten nichts
anderes übrig, als die Kontroverse in die parlamentarische Dis-
kussion zu tragen. Aber auch in dieser Phase blieb die Ministeri-
albürokratie Motor der Diskussion. Als Schnittpunkte des ständi-
gen Eingriffs der Staatsapparate müssen die Referentenentwürfe
und der Regierungsentwurf gelten. Es gab keine eigenen Entwürfe
der Parteien. Alle Diskussionen bezogen sich auf die Entwürfe der
Ministerialbürokratie. Innerhalb der Staatsapparate gab es Diffe-
renzen hinsichtlich des Ausmaßes der Kontrollfunktion, z.B. zwi-
schen BWM und Kartellamt. Sie waren von der Nähe der einzelnen
Staatsapparate zu den sozialen Kräften bestimmt.
In der offenen Phase wird die Vielfalt der Einflußnahme deutlich.
Neben dem offiziellen Rahmen - z. B. der Hearings auf den ver-
schiedenen Ebenen der staatlichen Institutionen - gibt es eine
Vielzahl möglicher Eingriffe über Gesprächskreise und schriftli-
che Stellungnahmen. 35) Dieses Konglomerat der Einflußversuche
vergrößert das staatliche Verarbeitungspotential in der Hinsicht,
daß die Staatsapparate integrative und selektive Strategien unter
Nutzung der Differenz unter den sozialen Kräften für Politiken
anwenden können. Weiterhin ergibt sich aus der Organisations-
struktur der Staatsapparate ein selektiver Mechanismus, der aber
nicht verhindert, daß, wie die Rolle des Wirtschaftsausschusses
1971 zeigte, immer wieder Interventionen stattfinden, obwohl die
Problematik schon als ausgesondert galt. Es kommt allerdings da-
bei auf die Stärke der gesellschaftlichen Kraft und ihrer Verbun-
denheit mit dem Staatsapparat an. "Der Aufbau der parlamentari-
schen Struktur wirkt insofern selektiv, als er dazu beiträgt, daß
ein Gesetzgebungsverfahren für die wichtigsten 'staatserhal-
tenden' Kräfte 'mehrheitsfähig' wird (z.B. die wichtigsten Par-
teien und sozialen Gruppen). Somit sind mehrere Schleusen einge-
baut, die eventuell systemgefährdende Politikstrategien blockie-
ren können." 36)
V. Entwicklung von Fusionskontrolle und Zentralisationsbewegung
---------------------------------------------------------------
Wie wir zuvor gesehen hatten, beinhaltete die präventive Fusions-
kontrolle über die Ministererlaubnis die Möglichkeit, einzelmono-
polistische Entscheidungen durchzusetzen. Wieweit sich nun über
das Fusionskontrollverfahren das Systemsicherungsinteresse der
Staatsapparate behaupten konnte, ist eigentlich nur an jedem Ein-
zelfall ablesbar. Darüberhinaus geben die Zahlen über den weite-
ren Konzentrationsprozeß darüber Aufschluß, ob eine Ausweitung
der Beherrschung der Reproduktionszusammenhänge durch die Mono-
pole weiterhin stattfand. So steigen die prozentualen Umsatzan-
teile der zehn größten Unternehmen mit Ausnahme von 1979 kontinu-
ierlich: 37)
Die Durchschnittswerte betrugen:
- 1954 31,1 Prozent
- 1960 33,5 Prozent
- 1968 38,5 Prozent
- 1970 40,9 Prozent
- 1973 41,8 Prozent
- 1975 42,3 Prozent
- 1977 43,9 Prozent
- 1978 44,0 Prozent (unkorrigiert)
- 1979 43,6 Prozent (unkorrigiert).
Besonders deutlich wird der Monopolisierungsgrad, wenn man den
gestiegenen prozentualen Anteil der Monopole in den jeweiligen
Branchen mit der Steigerung des Gesamtumsatzes der Branche ver-
gleicht (vgl. Tabelle 1). 38)
Daß der gestiegene Monopolisierungsgrad im wesentlichen auf Zen-
tralisierungsvorgänge zurückzuführen ist, zeigen folgende Zahlen:
Zwischen 1980/81 wurden dem Bundeskartellamt 1254 Zusammen-
schlüsse angezeigt, von denen 528 Fälle, also 42,1 Prozent, dem
Kreis der 100 größten Unternehmen zugerechnet werden können. 39)
Gleichzeitig geht daraus hervor, daß die in den Verfahrensvor-
schriften enthaltene einzelmonopolistische Durchsetzungsmöglich-
keit voll zum Tragen kommt. Wie aus den Tabellen 2 und 3 hervor-
geht, konzentrieren sich die Zentralisationen auf die größten Mo-
nopole.
Tabelle 1:
Umsatzanteile der Monopole nach Branchen 39)
Wirtschaftszweig Umsatzanteile der
3 6 10
umsatzgrößten Unternehmen (%)
1977 1979 1977 1979 1977 1979
Herstellung von Büromaschinen,
Datenverarbeitungsgeräten und
-einrichtungen 73,2 73,8 - 1) 84,6 - 1) - 1)
Bergbau 66,2 66,9 84,9 84,2 94,4 94,3
Tabakverarbeitung 69,7 64,9 92,5 93,4 - 1) - 1)
Mineralölverarbeitung 58,1 60,4 81,0 82,9 91,6 93,6
Straßenfahrzeugbau, Reparatur
von Kraftfahrzeugen usw. 48,0 47,5 63,6 63,4 72,1 71,3
Eisenschaffende Industrie 35,2 37,9 53,7 57,8 69,9 75,1
Elektrotechnik, Reparatur
von elektrischen
Haushaltsgeräten 31,7 32,1 41,4 41,6 47,8 48,4
Chemische Industrie 26,3 26,0 40,5 41,2 47,6 48,4
_____
1) Keine Angaben aus Gründen der Geheimhaltung.
Wie die einzelmonopolistische Strategie durchsetzbar ist, zeigt
exemplarisch der Fall VEBA-Gelsenberg-BP. Nach Ablehnung des Zu-
sammenschlusses von VEBA und Gelsenberg durch das Kartellamt ge-
nehmigte das Bundeswirtschaftsministerium den Zusammenschluß mit
der Absicht, entsprechend der Bundesenergieplanung einen nationa-
len Mineralölkonzern zu schaffen, der die nationale Energiever-
sorgung sicherstellen sollte. Entgegen diesen Vorstellungen ge-
nehmigte einige Jahre später der Bundeswirtschaftsminister die
Übernahme wichtiger energiepolitischer Bereiche der Gelsenberg
von VEBA an die BP. Offensichtlich besaß die einzelmonopolisti-
sche Durchsetzungsfähigkeit gegenüber den nationalen Bestandsin-
teressen des Systems eine solche Durchschlagskraft, daß die Mini-
stererlaubnis als Einfallstor für die Einzelinteressen des BP-
Konzerns genutzt werden konnte. 40)
Tabelle 2:
Die Unternehmen aus dem Kreis der "100 Größten" 1980, die im Be-
richtszeitraum 1980/81 an mehr als zehn Unternehmenszusammen-
schlüssen beteiligt waren 41)
Rang nach Zahl der davon An-
Wertschöp- Beteiligun- schlußfälle
fung 1980 Unternehmen gen im Be- (§ 24 Abs. 8
richtszeitraum Nr. 2 a. F.)
68 Deutsche BP AG 69 62
7 VESA AG 66 35
4 Ruhrkohle AG 26 16
1 Siemens AG 25 8
5 Thyssen AG 21 11
85 REWE Handelsgesellschaft
Leibbrand oHG 19 11
10 Hoechst AG 14 8
16 Gutehoffnunsshütte Aktienverein 14 2
57 Mobil Oil AG 14 13
8 BASF AG 13 9
9 Rheinisch-Westfälisches
Elektrizitätswerk AG 13 7
18 Salzgitter AG 13 9
35 Klöckner Werke AG 12
53 Deutsche Shell AG 12 8
30 Oetker-Gruppe 12 7
12 Fried Krupp GmbH 11 3
Tabelle 3:
Häufigkeit der Beteiligungen der Unternehmen aus dem Kreis der
"100 Größten" 1980 an Unternehmenszusammenschlüssen 1980/81 nach
Ranggruppen 41)
Die auf Platz ... waren ... mal an Das entspricht einem
bis ... stehenden Zusammenschlüssen Anteil von ... %
Unternehmen beteiligt an der Gesamtzahl
1 bis 25 265 43,9
26 bis 50 102 16,9
51 bis 75 162 26,8
76 bis 100 75 12,4
insgesamt 604 100,0
Wie gezeigt, bietet die funktionalistische Wettbewerbskonzeption
genügend Spielraum für die Zentralisationsbewegungen der Mono-
pole, zumal wenn die Wirtschaftspolitik dazu bereit ist. Nach der
sogenannten Wende zur CDU/CSU-FDP-Regierung seit Herbst 1982
dürfte daher keine grundsätzliche Änderung der Wettbewerbskonzep-
tion zu erwarten sein. So heißt es im "Lambsdorff-Papier": "Trotz
der schwierigen Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage keine Lockerung
der Wettbewerbspolitik und keine Gewährung von Erhaltungssubven-
tionen: Fortsetzung des Kampfes gegen die Unternehmenskonzentra-
tion, auch um die Wiederholung von Sanierungsfällen wie AEG zu
vermeiden." 42) Allerdings schließt das nicht aus, daß bei genü-
gend wirtschaftlichem Druck (Konjunkturlage) einzelmonopolisti-
sche Durchsetzungsstrategien verstärkt zur Anwendung kommen. Z.
B. in der Stahlindustrie wird zur Vermeidung von Vergesellschaf-
tungen auf die monopolistische Lösung der Zentralisation zurück-
gegriffen.
Somit bildete das Gesetz zunächst akut eine Antwort auf Restrik-
tionserscheinungen des Systems, die vom Monopolisierungsprozeß
verursacht wurden. Es will bestimmte Systemsicherungsleistungen
erbringen, die den Monopolisierungsprozeß nicht im nichtmonopoli-
stischen Sinne einschränken sollen, sondern ihn im Gegenteil för-
dern, solange er nicht zu gravierenden Restriktionen im Produkti-
ons- und Reproduktionsprozeß führt. Weiterhin nimmt der Staat
Rücksicht auf die Strukturdifferenzierungsprozesse der Monopole,
da er über die Ministererlaubnis den Einzelmonopolen ein Ventil
geschaffen hat, ihre Entscheidungen auch gegen das Systeminter-
esse durchzusetzen. So ist die monopolistische Einflußnahme nicht
auf direkte Beziehungen zu einzelnen Staatsapparaten beschränkt,
sondern findet über Generalklauseln Eingang in gesetzliche Be-
stimmungen. Das Profitinteresse des Einzelmonopols tritt in Kon-
flikt mit dem Bestandsinteresse des Gesamtkapitals und kann die-
sen Konflikt unter Umständen zu seinen Gunsten entscheiden (VEBA-
BP-Fall). Die zunehmende Durchsetzungsfähigkeit des einzelmonopo-
listischen Störpotentials erweitert die Konfliktträchtigkeit
staatlicher Politiken, was dann in bürgerlichen Untersuchungen
als Problem der Regierbarkeit des Staates auftaucht. Somit
enthielten die Intentionen der Staatsapparate zur Ausgestaltung
der Wettbewerbsordnung, da sie als Handlungen des monopolisti-
schen Staates erfolgten, schon in sich ihre teilweise Negation.
_____
1) Ein Repräsentant dieser Politik war Arno Sölter, der als BDI-
Vertreter sich entschieden gegen die Fusionskontrolle wandte.
2) Otto Schlecht, Handel, Wettbewerb, Wettbewerbspolitik, Rede
auf der Jahrestagung des Zentralverbandes des Genossenschaftli-
chen Groß- und Außenhandels, Bonn 29. April 1970, BMWI-Texte, Nr.
96, S.U.
3) Siehe Erhard Kantzenbach, Die Funktionsfähigkeit des Wettbe-
werbs, Göttingen 1968; Wolfgang Kante, Ein neues Leitbild für die
Wettbewerbspolitik, Köln 1969.
4) Kantzenbach, a.a.O., S. 15 ff.
5) Kantzenbach, a.a.O., S. 45.
6) Alle Bemerkungen über Gesetzesbestimmungen in diesem Teil be-
ziehen sich auf die Fassung des "Gesetzes gegen Wettbewerbsbe-
schränkungen vom 6. Juli 1973". Darlegungen der Monopolkommission
in: Hauptgutachten 1978/79, Fusionskontrolle bleibt vorrangig,
Baden-Baden 1980, S. 125.
7) Werner Benisch, Die Kompetenzverteilung bei einer Konzentrati-
onskontrolle, in: Wirtschaft und Wettbewerb (WuW), Nr. 11/1970,
S. 719/720.
8) Peter Raisch, Zur Notwendigkeit einer effektiven Fusionskon-
trolle aus wettbewerbspolitischer und gesamtwirtschaftlicher
Sicht, in: Fusionskontrolle. Für und Wider. Hrsg. von Peter
Raisch, Arno Sölter, Wolfgang Kartte, Stuttgart 1970; S. 30.
9) Vgl. Kartte, a.a.O., S. 74.
10) Ebenda, S. 77.
11) Michael Ellwardt, Demokratischer Staat - Verbändestaat -
Staat der Monopole, Marburg 1983, S. 40.
12) Herbert Kitschelt, Rechtsstaatlichkeit - Zur Theorie des Wan-
dels rechtlicher Programmierungsformen im Staat der bürgerlichen
Gesellschaft, in: Demokratie und Recht Nr. 3/1977.
13) Siehe Raisch, a.a.O., S. 32; F. J. Säcker, Die innere Konse-
quenz der Wettbewerbspolitik am Arbeits- und Warenmarkt, in: Not-
wendigkeit einer aktiven Wettbewerbspolitik, Kurzbeiträge mehre-
rer Autoren, in: Der Betriebs-Berater (BB), 1972, S. 1468; Dieter
Grosser, Einleitung, in: Helmut Arndt u. a., Kritik 2, Konzentra-
tion ohne Kontrolle, Köln und Opladen 1969, S. 18/19.
14) Ellwardt, a.a.O., S. 44.
15) Siehe Tätigkeitsberichte des Bundeskartellamts 1968 ff., BT-
Drucksachen V/4236; VI/950; VI/238Q; VI/3570.
16) BMWI (Hrsg.), Unternehmensgröße und Wettbewerb, Bonn 1970.
17) Vgl. dazu: Peter Grottian, Strukturprobleme staatlicher Pla-
nung, Hamburg 1974, S. 227.
18) CDU: Mannheimer Erklärung (Auszüge), in: Heiner Geißler, Die
neue soziale Frage, Freiburg 1976; FDP, Praktische Politik für
Deutschland - das Konzept der FDP vom 25. Juni 1969, Nürnberg
1969; Kundgebungen und Entschließungen, SPD-Parteitag 1968, in:
SPD-Jahrbuch 1968/1969, Bonn.
19) Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 5. Wahlperiode, 240.
Sitzung vom 3. Juli 1969.
20) Stellungnahme des BDI zur zweiten Novellierung des GWB vom
14. Januar 1970; Stellungnahme des DIHT vom 15. Januar 1970;
Spitzenverbände des Handels zur Kartellgesetznovelle, in: Han-
delsblatt vom 19. Januar 1970; ASU zur Kartellnovelle, in: Die
Aussprache Nr. 1/1970.
21) Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 6. Wahlperiode, 29.
Sitzung, 17. Februar 1970.
22) Referentenentwurf eines zweiten Gesetzes zur Änderung des Ge-
setzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 20. März 1970, Raisch
u.a., a.a.O.
23) Gemeinschaftserklärung der Spitzenverbände, in: Handelsblatt
v. 13. April 1970.
24) Jahresbericht der HDE 1969, Bergisch-Gladbach 1970, S. 69.
25) Stellungnahme der Bundesregierung zum Tätigkeitsbericht 1969
des Bundeskartellamts, in: Raisch u.a., a.a.O., S. 177.
26) Der Spiegel vom 19. Juni 70; FAZ vom 19. Juni 70.
27) Referentenentwurf v. 28. Oktober 70.
28) Ebenda, S. 85-87.
29) Z.B. Stellungnahme des DIHT vom 11. Dezember 1970.
30) Die Welt vom 5. Februar 71; SZ vom 5. Februar 71.
31) Regierungsentwurf vom 18. August 71, Bundestags-Drucksache
VI/2520.
32) Bundesrats-Drucksache 265/2/71 vom 7. Juli 71.
33) Kurzprotokolle des Ausschusses für Wirtschaft, 6. Wahlperi-
ode, Nr. 60 vom 2. Februar 72; Nr. 62 vom l März 72; Nr. 66 vom
13. April 72; Nr. 67 vom 14. April 72; Nr. 69 vom 15. Juni 72.
34) DIHT, Entschließung zur Wettbewerbspolitik vom 22. Februar
73; Jahresarbeitsbericht der HDE 1973, Bergisch-Gladbach, S. 67.
35) Die Vielzahl der Eingriffsversuche wird detailliert darge-
stellt in: Ellwardt, a.a.O.
36) Ellwardt, a.a.O., S. 232.
37) Monopolkommission, Hauptgutachten IV. Fortschritte bei der
Konzentrationserfassung, Baden-Baden 1982, S. 80.
38) Ebenda, S. 138.
39) Aus: ebd., S. 79.
40) Siehe Monopolkommission, Sondergutachten 2. Wettbewerbliche
und strukturelle Aspekte einer Zusammenfassung von Unternehmen im
Energiebereich (VEBA-Gelsenberg), Baden-Baden 1975; Monopolkom-
mission: Sondergutachten 8, Zusammenschlußvorhaben der deutschen
BP AG und der VEBA AG, Baden-Baden 1979.
41) Aus: Monopolkommission, Hauptgutachten IV, a.a.O., S. 141
42) Otto Graf Lambsdorff, Konzept für eine Politik zur Überwin-
dung der Wachstumsschwäche und zur Bekämpfung der Arbeitslosig-
keit, 9. September 1982, o.O., S. 10.
zurück