Quelle: Sozialistische Politik Jahrgang 1975
zurück
Klaus Dieckhoff
EINFÜHRUNG IN DIE RAUMORDNUNGSPOLITIK IN DER BRD
Raumordnungspolitik ist in den 60er Jahren zu einem zentralen
staatlichen Aufgabenbereich innerhalb der Gesellschaftspolitik in
der BRD avanciert. 1) Der Bedeutungszuwachs wird vor allem in der
Verabschiedung eines Raumordnungsgesetzes durch den Bund im Jahre
1965 sichtbar. Aber auch wirtschafts- und innenpolitische Maßnah-
men, die unter verstärkter Berücksichtigung raumordnerischer
Aspekte durchgeführt werden, deuten daraufhin. Eine stärkere Ge-
wichtung der regionalen Strukturpolitik 2), Gebiets- und Verwal-
tungsreformen, Maßnahmen zum Umweltschutz u.a.m. können als Bei-
spiele zitiert werden.
Die Bedeutung raumordnungspolitischer Maßnahmen für die Lebensbe-
dingungen der Bevölkerung wird meistens erst nach ihrem Vollzug
deutlich; z.B. wenn durch Eingemeindung die Gebühren für be-
stimmte öffentliche Dienstleistungen angehoben werden, oder wenn
ein Schwimmbad in einem Ort X nicht gebaut oder ein Krankenhaus
geschlossen werden soll, weil es z.B. der regionale Raumordnungs-
plan so vorsieht. Korrekturen sind dann auch durch politischen
Druck auf die Verantwortlichen nur noch sehr schwer zu erreichen.
Um zu verhindern, daß auf raumordnungspolitische Maßnahmen immer
nur reagiert werden kann (wenn überhaupt), muß die gesellschafts-
politische Relevanz der Raumordnung deutlich gemacht werden.
Raumordnungsprobleme müssen mit der konkreten Lebenssituation der
werktätigen Bevölkerung in Verbindung gebracht werden, um die
Notwendigkeit der Mitbestimmung auch in diesem Bereich deutlich
werden zu lassen. Das ist vor allem eine Aufgabe der Gewerkschaf-
ten, die die politische Bedeutung der Raumordnung lange Zeit
nicht erkannt haben. Das hat sich jedoch in den letzten Jahren
geändert wie z.B. die Diskussion um die Forderung nach Wirt-
schafts- und Sozialräten und um die Investitionslenkung zeigt.
Sie müßte allerdings mehr mit der konkreten Raumordnungspolitik
wie sie im wesentlichen über das Raumordnungsgesetz aber auch das
Städtebauförderungsund Bundesbaugesetz betrieben wird, in Verbin-
dung gebracht werden.
Zur allgemeinen Problematik der räumlichen Ordnung
--------------------------------------------------
und ihrer Entwicklung
---------------------
Für das Verständnis der Problematik der räumlichen Ordnung und
ihrer Entwicklung ist es notwendig zu erklären, was überhaupt un-
ter einer räumlichen Ordnung zu verstehen ist. Ganz allgemein
kann hierunter eine bestimmte Verteilung der Menschen im geogra-
phischen Raum verstanden werden. 3) Konstitutive Bedingung für
die regionale Distribution ist die Auseinandersetzung der Men-
schen mit der Natur, also der Arbeits- bzw. Produktionsprozeß zur
Herstellung lebensnotwendiger Güter. Da dieser nicht ohne die
Existenz natürlicher und anderer Produktivkräfte geschehen kann,
erweisen sich die Produktivkräfte und deren regionale Verteilung
als Determinanten der Zuordnung der Menschen zum geographischen
Raum. Somit kann die allgemeine Definition der räumlichen Ordnung
wie folgt erweitert werden: Unter räumlicher Ordnung wird die
Verteilung der Menschen und der Produktivkräfte im Raum verstan-
den wie sie durch den jeweils historisch konkreten Produktions-
prozeß konstituiert wird. Diese Definition beinhaltet, daß eine
gegebene räumliche Ordnung einer bestimmten Produktionsweise ent-
spricht. Verändert sich die Produktionsweise, so verändert sich
auch die räumliche Ordnung.
Bei sehr gering entwickeltem Stand der Produktivkräfte, z.B. in
den frühen menschlichen Gesellschaften der Jäger und Sammler,
wurde die Distribution der Menschen im Raum ausschließlich nach
den in der Natur vorgefundenen notwendigen Lebensmitteln be-
stimmt. Eine stabile räumliche Ordnung konnte sich hierbei nicht
herausbilden. Das war erst auf einem höher entwickelten Niveau
der Produktivkräfte und einer dadurch gegebenen anderen Produkti-
onsweise möglich. Die Urbarmachung des Bodens und seine agrari-
sche Nutzung sowie die Viehzucht machten die entwickelteren frü-
hen menschlichen Gesellschaften von den natürlichen Lebensmitteln
insofern unabhängig als sie nicht mehr gezwungen waren, sich
räumlich nach ihren Vorkommen auszurichten. Hierdurch kam es zu
festeren Siedlungsformen.
Durch die Prozesse der Arbeitsteilung wurde das Bild der räumli-
chen Ordnung in den frühen menschlichen Gesellschaften grundle-
gend verändert. Sie führte nach Marx und Engels innerhalb einer
Nation zunächst zur Trennung der industriellen und kommerziellen
von der ackerbauenden Arbeit und damit auch zur Trennung von
Stadt und Land. 4) Die räumliche Ordnung, die der rein agrarisch
bestimmten Produktionsweise entsprach, war durch eine relativ
breite Streuung der Menschen im Raum gekennzeichnet. Das räumli-
che Merkmal der neuen gesellschaftlichen Entwicklungsstufe war
die stärkere regionale Konzentration der Menschen an bestimmten
Orten, die u.a. zur Herausbildung der Städte führte. Die Trennung
von Stadt und Land ist bis heute wesentliche Erscheinungsform der
räumlichen Ordnung fortgeschrittener Gesellschaftsformationen
geblieben.
Die weitere Entfaltung der Produktivkräfte und die durch sie vor-
angetriebene gesellschaftliche Entwicklung im Rahmen jeweils spe-
zifischer Produktionsverhältnisse hat zur Herausbildung eines Ge-
gensatzes von Stadt und Land geführt, der besonders bestimmend
für die räumliche Ordnung in der kapitalistischen Gesellschaft
ist. Marx und Engels haben den Gegensatz darin gesehen, daß die
Stadt "bereits die Tatsache der Konzentration der Bevölkerung,
der Produktionsinstrumente, des Kapitals, der Genüsse, der Be-
dürfnisse (ist), während das Land gerade die entgegengesetzte
Tatsache, die Isolierung und Vereinzelung zur Anschauung bringt.
Der Gegensatz zwischen Stadt und Land kann nur innerhalb des Pri-
vateigentums existieren. Er ist der krasseste Ausdruck der Sub-
sumtion des Individuums unter die Teilung der Arbeit,... eine
Subsumtion, die den Einen zum bornierten Stadttier, den Ändern
zum bornierten Landtier macht und den Gegensatz der Interessen
Beider täglich neu erzeugt." 5)
Die Verschärfung des Gegensatzes zwischen Stadt und Land, die un-
ter monopolkapitalistischen Produktionsbedingungen immer gravie-
render geworden ist, zeigt sich heute z.B. an den Interessenkon-
flikten, die sich für die hochentwickelten städtischen Ballungs-
regionen und die hinter der allgemeinen sozialökonomischen Ent-
wicklung zurückgebliebenen ländlichen Regionen bei der Verteilung
der privaten und öffentlichen Investitionen ergeben. Vor allem
erstere sind zum größten Teil in die Ballungsgebiete geflossen,
obwohl die ländlichen Regionen sie dringend benötigt hätten.
Für die räumliche Ordnung und ihre Veränderung ist, vermittelt
mit den genannten Faktoren des ökonomischen Reproduktionsprozes-
ses, die Herausbildung von Nationalstaaten von Bedeutung, weil
hierdurch die Totalität des Raumes, in dem sich die sozialen und
ökonomischen Prozesse vollziehen, eingeschränkt wird. Das gilt -
in staatlichen Grenzen gedacht _ sowohl in überregionaler als
auch in regionaler Hinsicht. Welche Bedeutung die Herausbildung
von Nationalstaaten für die Entwicklung der räumlichen Ordnung im
einzelnen gehabt hat und noch hat, muß noch näher untersucht wer-
den. (Welcher Zusammenhang besteht z.B. zwischen der Entwicklung
der räumlichen Ordnung und der Vielzahl feudaler Staaten auf
deutschem Territorium nach dem 30jährigen Krieg?)
Aber auch die administrative Binnengliederung bleibt nicht ohne
Einfluß auf die räumliche Ordnung eines Staates. So dürfte ein
Nationalstaat, der eine zentralistisch ausgerichtete Binnen-
struktur aufweist, unter Berücksichtigung des Zusammenwirkens al-
ler konstitutiver Faktoren andere regionale Entwicklungsströme
aufweisen, als einer mit dezentralisierter Binnenstruktur. Eine
vergleichende Untersuchung z.B. der räumlichen Ordnung in
Frankreich und in der BRD könnte diese Vermutung bestätigen.
Allgemeine Übersicht über die räumliche Ordnung in der BRD
----------------------------------------------------------
Die Verteilung der Menschen im Raum als ein wesentliches Erschei-
nungsmerkmal der räumlichen Ordnung läßt sich mit Hilfe vorlie-
gender sozialstatistischer Daten, die nach administrativen Ge-
bietseinheiten geordnet sind, relativ leicht erfassen. Die Aussa-
gekraft dieser Übersicht ist allerdings beschränkt, da sie nicht
primär die Verteilung erfaßt, die sich aufgrund der ökonomischen
Bedingungen ergeben hat.
Am Stichtag der Volkszählung 1970 6) wurde im Gebiet der BRD und
Westberlin 7) eine Wohnbevölkerung von mehr als 60 Millionen Per-
sonen ermittelt. Im Vergleich zur Volkszählung 1961 hatte die Be-
völkerungszahl damit um 4,5 Millionen oder 8 Prozent zugenommen.
Bei einem Vergleich des Bevölkerungswachstums in den einzelnen
Ländern der BRD zeigt sich, daß dieses sehr unterschiedlich ver-
laufen ist und die im Jahre 1961 bestehende regionale Verteilung
der Bevölkerung auf die Länder nicht grundlegend verändert hat.
Tabelle 1:
Die Entwicklung der Bevölkerungszahl in der BRD und Westberlin
von 1961 auf 1970 8)
Land 9) Wohnbevölkerung in 1000
1961 1970 + in %
Rh.-Pf. 3417,1 3645,4 *) 6,7
Ba.-Wü. 7759,2 8895,0 14,6
NRW 15901,7 16914,1 6,4
SH 2317,4 2494,1 7,6
NS 6640,9 7082,2 6,6
By 9515,5 10479,4 10,1
H 4814,4 5381,7 11,8
S 1072,6 1119,7 4,4
HB 700,4 722,7 2,3
HH 1832,3 1793,8 -2,1
WB 2197,4 2122,3 -3,4
_____
*) Gebietsstand vom 7.11.1970
Im Jahre 1970 ergab sich folgende regionale Verteilung der Bevöl-
kerung:
Tabelle 2:
Die prozentuale Verteilung der Wohnbevölkerung der BRD auf die
Länder im Jahre 1970 10) 11)
Länder Rh.-Pf. *) Ba.-Wü. NRW SH NS By H S HB HH
Wohnbev.
in % 6,0 14,7 27,9 4,1 11,7 17,3 8,9 1,9 1,2 2,9
_____
*) Gebietsstand vom 7.11.1970
Diese Übersicht über das regionale Bevölkerungswachstum und die
räumliche Verteilung der Bevölkerung vermittelt einen ersten Ein-
druck über die räumliche Ordnung in der BRD. Sie zeigt bereits
auf dieser globalen Ebene eine deutliche Bevölkerungskonzentra-
tion an. Ein knappes Drittel der westdeutschen Bevölkerung lebt
im Land Nordrhein-Westfalen und ein weiteres in den Ländern Bay-
ern und Baden-Württemberg. Rund 60 Prozent der Menschen in der
BRD lebt also in drei Ländern, während sich die restliche Bevöl-
kerung auf die Fläche der übrigen acht Länder, einschließlich der
Stadtstaaten, verteilt. Im Rahmen einer detaillierten Erforschung
der räumlichen Ordnung der BRD müßte nun nach den Ursachen für
diese Bevölkerungsverteilung geforscht werden. Das ist allerdings
ein umfangreiches Forschungsvorhaben und kann hier nicht weiter
verfolgt werden.
Die räumliche Verteilung der Bevölkerung kann mit Hilfe des amt-
lichen statistischen Datenmaterials auch für kleinräumigere admi-
nistrative Gebietseinheiten wie Stadt- und Landkreise dargestellt
werden, die nicht mehr den groben Übersichtscharakter der Daten
auf Länderebene hat, weil hiermit die räumliche Konzentration der
Bevölkerung spezifischer erfaßt wird.
Im Jahre 1970 gab es im gesamten Bundesgebiet 532 Kreise, davon
406 Landkreise und 132 kreisfreie Städte. 12) Der prozentuale
Flächenanteil der Landkreise an der Gesamtfläche des Bundesgebie-
tes betrug rund 96 Prozent (= 238 234 qkm, kreisfreie Städte =
10 342 qkm). Die gesamte Landkreisfläche war aber nur von etwas
mehr als 62 Prozent (= 37,4 Mill.) der Bevölkerung der BRD besie-
delt, während auf der verbleibenden und den kreisfreien Städten
zugehörigen Fläche immerhin 38 Prozent (= 23,3 Mill.) der Wohnbe-
völkerung siedelten. Die hierin zum Ausdruck kommende Bevölke-
rungskonzentration wird durch die folgende Kennziffer noch deut-
licher. In den kreisfreien Städten betrug die Bevölkerungsdichte
2 247 Einwohner je qkm, in den Landkreisen hingegen nur 157 Ein-
wohner je qkm. Damit war die Bevölkerungskonzentration in den
kreisfreien Städten fast vierzehnmal so groß als in den Landkrei-
sen. Diese Konzentration würde bei einer weiteren Untergliederung
der kreisfreien Städte noch deutlicher werden, da sie in der obi-
gen Übersicht unterschiedslos zusammengefaßt sind. Millionen-
städte wie Hamburg und München z.B. haben naturgemäß eine wesent-
lich höhere Dichteziffer als kleinere kreisfreie Städte.
Das Manko einer Regionalanalyse auf der Ebene der Landkreise und
der kreisfreien Städte besteht darin, daß die räumliche Ordnung
auch hier noch mit Hilfe administrativer Gebietseinheiten erfaßt
wird. Um aber die reale den tatsächlichen sozialen und ökonomi-
schen Prozessen entsprechende räumliche Ordnung zu erfassen, muß
die Verteilung der Bevölkerung nach Wirtschaftsräumen erfaßt wer-
den. Folgt man einer Unterteilung des Bundesgebietes in soge-
nannte verdichtete und weniger verdichtete Gebiete (ländliche Zo-
nen) durch die Ministerkonferenz für Raumordnung, dann gibt es im
Bundesgebiet 24 Verdichtungsgebiete, in denen sich die ökonomi-
schen Aktivitäten und damit auch die Bevölkerung konzentrieren.
Sie haben einen Gesamtflächenanteil von nur sieben Prozent, aber
einen Bevölkerungsanteil von rund 45 Prozent. Aber auch mit die-
sem Ansatz, vermag das Wesen der räumlichen Ordnung vor allem un-
ter monokapitalistischen Produktionsbedingungen nicht in seinem
ganzen Ausmaße erfaßt werden, weil zum Beispiel das Abgrenzungs-
kriterium Einwohner-Arbeitsplatzdichte noch zu formal ist. Einen
Ansatz zur Regionenabgrenzung hat das Marburger Institut für so-
zialwissenschaftliche Forschung erarbeitet. 13) Es unterscheidet
die Regionenstruktur der BRD allgemein in Führungs- und Ausfüh-
rungsregionen, wobei der Konzentrations- und Zentralisationspro-
zeß des Industrie-, Finanz- und Handelskapitals mit all seinen
sozialökonomischen Implikationen zum grundlegenden Unterschei-
dungskriterium gemacht wird. Dieser Konzentrations- und Zentrali-
sationsprozeß setzt sich aus einer Reihe von ökonomischen und po-
litischen Einzelprozessen zusammen.
Im Bereich der Primärproduktion, insbesondere in der Landwirt-
schaft, verringert sich die Zahl der selbständigen Unternehmen
und Produzenten ständig. Die verbleibenden landwirtschaftlichen
Selbständigen werden immer mehr in gesellschaftsspezifische For-
men der vertikalen Kooperation einbezogen. Stark verschuldete
Bauern z.B. können keine größeren wirtschaftlichen Entscheidungen
mehr ohne die Zustimmung ihrer in den Städten ansässigen Gläubi-
ger treffen. Über Anbau- und sonstige Verträge geraten viele Bau-
ern in die Abhängigkeit vor allem von Unternehmen des Handels und
der Ernährungsindustrie, deren Verwaltungen meist in größeren
Städten angesiedelt sind. Oft ist dies die Vorstufe für Ankauf
oder Pachtung des Hofes durch ein entsprechendes Unternehmen. Je
schneller sich solche Tendenzen durchsetzen, um so mehr werden
bisher selbständige Entscheidungs- und Anordnungsfunktionen dem
"flachen Land" entzogen.
Für die meisten Zweige des produzierenden Gewerbes ist eine Kon-
zentration der Umsätze auf eine sich ständig verringernde Zahl
von Unternehmen nachweisbar. Die Konzentration der Produktion,
die sich hierin widerspiegelt, ist notwendig, um die Kostende-
gression bei wachsenden Produktionsmengen ausnutzen zu können,
die durch weitgehend mechanisierte und automatisierte Fertigungs-
verfahren ermöglicht wird. Kleinere und mittlere Unternehmen fal-
len dem Konzentrationsprozeß zum Opfer. Sie scheiden entweder
ganz aus der Produktion aus oder werden in Konzerne integriert.
Besonders diese Klein- und Mittelunternehmen bewahren eine breite
regionale Streuung ökonomischer Aktivitäten und Entscheidungsbe-
fugnisse, die aber durch den oben beschriebenen Entwicklungspro-
zeß immer mehr räumlich konzentriert werden. Sofern diese kleine-
ren und mittleren Unternehmen als Konzernbetriebe bestehen blei-
ben oder die Dezentralisierung der Konzernproduktion durch Zweig-
werkgründen in ländlichen Regionen angestrebt wird, bleiben die
Produktionsstätten erhalten bzw. neue werden gegründet. Die Dis-
positionsbefugnis jedoch liegt in jedem Fall bei den Hauptverwal-
tungen der jeweiligen Unternehmen, die sich meist in den Städten
befinden, und schlägt sich bei diesen als Aufgabenzuwachs nieder.
Die Entscheidungsbefugnis der Zweigwerke ist in der Regel von
vornherein auf den Produktionsprozeß beschränkt, da in zunehmen-
dem Maße bisher räumlich zusammenhängende Produktionsabläufe in
ihre Einzelprozesse (Planung, Forschung, Finanzierung, Einkauf,
Verkauf, Aggregatebau, Montage usw.) zerlegt und auf verschiedene
Regionen verteilt werden, die ihre jeweilige Standortanforderun-
gen am besten erfüllen. Dabei werden Produktionsprozesse von ge-
ringer Komplexität und mit niedrigen Qualifikationsanforderungen
(Montage, Herstellung von Einzelteilen u.a.) bevorzugt in ländli-
chen Regionen mit einem vergleichsweise großen und billigen Ange-
bot an wenig qualifizierten Arbeitskräften und an Boden angesie-
delt, während die der Produktion vor- und nachgelagerten Prozesse
im Ballungsgebiet mit seinem differenzierten Arbeitskräfteangebot
und seinen Fühlungsvorteilen konzentriert werden.
Die Auslagerung von Produktionsabteilungen großer Unternehmen in
industriell unterentwickelte Regionen sowie die Verlagerung von
Entscheidungsbefugnissen ehemals selbständiger Unternehmen in die
Hauptverwaltungen dieser Großunternehmen, die überwiegend im Bal-
lungszentrum ansässig sind, führt dazu, daß die Hauptverwaltungen
in immer geringerem Maße proportional in den Produktionsaktivitä-
ten ihres regionalen Einzugsbereiches dimensioniert sind. Sie
nehmen Leitungsfunktionen in nationalem und teilweise auch inter-
nationalem Maßstab wahr.
Auch in der Verteilungs- und Dienstleistungswirtschaft zeigt sich
die regionale Konzentration von Führungspositionen, hier vor al-
lem im Handel, Verkehrswesen und Bankwesen.
Die Konzentration im Handel hat ähnliche Konsequenzen, wie die im
produzierenden Gewerbe. Noch deutlicher als dort spielt hier die
Abspaltung von Entscheidungsbefugnissen eine Rolle, z.B. durch
den Anschluß von Einzelhändlern an Handelsketten, die unter Um-
ständen auch Einkauf, Geschäftsausstattung, Werbung und Buchfüh-
rung übernehmen.
Im Verkehrswesen zeigt sich die regionale Konzentration von Ent-
scheidungsfunktionen bei der zunehmenden Einrichtung von Ver-
kehrsverbundsystemen, vor allem aber bei der Bundesbahn und Bun-
despost. Hier sind die Stillegungen von Nebenstrecken, Kleinbahn-
höfen, die Zusammenlegung von Bundesbahndirektionen, die Auflö-
sung von Postscheckämtern, Verringerung der Zahl der Postämter
mit Verwaltungsabteilungen besonders hervorzuheben.
Im Bankwesen werden durch Fusion von Unternehmen viele Hauptge-
schäftsstellen zu Zweigstellen. Im gesamten Kreditgewerbe ist
eine Abtrennung von Funktionen und ihrer Verlagerung auf höhere,
meist in großen Städten angesiedelte Ebenen der Unternehmenshier-
archie zu beobachten.
Parallel zu diesem Konzentrationsprozeß weitet sich auch der Be-
reich der "business services" beträchtlich aus. Diese erfüllen
wichtige Funktionen für die Kommunikation, Entscheidungsfindung
und Herrschaftsausübung. Große überregionale Tageszeitungen, po-
litische und wirtschaftliche Informationsdienste, die Hauptver-
waltungen der Banken, Börsen, Makler-und Vermittlungsfirmen
u.a.m. konzentrieren sich auf die Führungsstadt Ebenfalls über-
durchschnittlich entwickelt sind hier auch die Dienstleistungsbe-
reiche, die den technischen Teil des Kommunikationsprozesses aus-
führen: Nachrichtenvermittlung, Flugzeugverkehr, Reisebüros, Ta-
gungsstätten usw.
Die Konzentration von Führungs- und Herrschaftsfunktionen bewirkt
auch ein großes Angebot von hochqualifizierten Arbeitsplätzen,
deren Inhaber hohe, über dem gesellschaftlichen Durchschnitt lie-
gende Einkommen beziehen. Hieraus entwickelt sich eine speziali-
sierte Nachfrage nach Gütern und Diensten des gehobenen Bedarfs.
So ergeben sich auch auf diese Weise beträchtliche Unterschiede
der sozialen und individuellen Lebensbedingungen zwischen einer
Führungs- und Ausführungsregion.
Die starke räumliche Konzentration von Kapital und Arbeit in der
BRD hat allgemein zu einer relativen Verschlechterung der sozia-
len und individuellen Lebensbedingungen der arbeitenden Bevölke-
rung beigetragen. Die Gesamtheit der Folgewirkungen produziert
die Raumordungsproblematik. Hier sollen nur einige der Folgewir-
kungen aufgezählt werden:
- die hohe Dichte des privaten Kfz-Verkehrs in den Verdichtungs-
gebieten
- die Bodenverknappung
- die hohen Bodenpreise
- die soziale Erosion im ländlichen Raum
- ungleichwertige Lebensbedingungen zwischen den Regionen.
Diese u.a. Folgewirkungen einer ungesteuerten Entwicklung der
räumlichen Ordnung behindern in immer stärkerem Ausmaße den Re-
produktionsprozeß des Kapitals und haben umfassende staatliche
Eingriffe zur Beseitigung dieser Hindernisse immer notwendiger
werden lassen. Punktuelle Maßnahmen z.B. über eine regionali-
sierte Wirtschaftspolitik haben sich als nicht effizient genug
erwiesen, was sich auch daran zeigt, daß sich trotz oder auch ge-
rade wegen ihrer Durchführung die Stadt-Land-Problematik ver-
schärft hat. Die Steuerung der Entwicklung der räumlichen Ordnung
bedurfte eines umfassenderen politischen Instruments, einer ge-
zielten staatlichen Raumordnungspolitik auf gesetzlicher Grund-
lage.
Zur Herausbildung einer staatlichen Raumordnungspolitik
-------------------------------------------------------
in der BRD
----------
Die Raumordnungspolitik ist nach offiziellen Definitionen die
"staatliche Tätigkeit, die zu einer leitbildgerechten Ordnung des
Raumes hinführen soll." 14) Eine bewußte staatliche Raumordnungs-
politik ist nach dieser Definition also erst dann gegeben, wenn
eine bestimmte räumliche Ordnung als nicht leitbildgerecht aner-
kannt ist und abgeändert werden soll.
Die ersten raumordnerischen Maßnahmen wurden auf Gemeindeebene
durchgeführt, da sich auf dieser Ebene die räumlichen Auswirkun-
gen der Produktivkraftentfaltung unter kapitalistischen Produkti-
onsbedingungen am deutlichsten zeigten. Die anwachsende Bevölke-
rungskonzentration in den großen Industriestädten machte steu-
ernde staatliche Eingriffe notwendig. Erste Stadtentwicklungs-
bzw. landesplanerische Maßnahmen, den Begriff Raumordnung gab es
noch nicht, gingen bezeichnenderweise vom Ruhrgebiet und von Ber-
lin aus. Für das Ruhrgebiet wurde bereits im Jahre 1919 eine
Grünflächenkommission gegründet 15), die den Anstoß zur Erarbei-
tung einer Denkschrift über einen Generalsiedlungsplan für den
Regierungsbezirk Düsseldorf rechtsrheinisch gab. Etwa zur glei-
chen Zeit wurden auch im Raum Berlin raumordnerische Maßnahmen
ergriffen, da die sozialökonomische Entwicklung die administrati-
ven Grenzen längt gesprengt hatte. Diesetatsache wurde im Jahre
1912 durch ein Sondergesetz der preußischen Staatsregierung Rech-
nung getragen, das die damalige Stadt Berlin mit den umliegenden
Groß- und Mittelstädten sowie Landkreisen und Gemeinden zu einem
Zweckverband zusammenschloß, damit gemeinsame Entwicklungsplanun-
gen in Angriff genommen werden konnten. (Man beachte die Paral-
lele zu den heutigen Bemühungen der Stadt Frankfurt zur Gründung
eines Zweckverbandes.) Dieser lose Zweckverband erwies sich je-
doch nicht als raumordnerisch effizient genug, so daß die preußi-
sche Staatsregierung den Zusammenschluß im Jahre 1920 auflöste
und in etwas engeren Grenzen die Gemeinde Groß-Berlin bildete.
16) Im gleichen Jahr wurde ebenfalls durch ein staatliches Ge-
setzgebungsverfahren der Zweckverband "Siedlungsverband Ruhrkoh-
lenbezirk" gegründet.
Außerdem hat die Weimarer Reichsregierung versucht, umfassendere
Raumordnungsverfahren in Angriff zu nehmen. In Anlehnung an Art.
18 der Verfassung sollte eine Neugliederung der Länder des Rei-
ches vorgenommen werden. 17) Hiermit sollten historisch tradierte
administrative Grenzen aufgehoben werden, um eine Anpassung der
verwaltungsmäßigen Gliederung an die reale räumliche Ordnung zu
erreichen. Das Neugliederungsverfahren ist allerdings nicht
durchgesetzt worden.
Dem Faschismus blieb es vorbehalten, zentrale raumordnerische
Maßnahmen durchzuführen. Militärpolitische sowie allgemeine so-
ziale und ökonomische Motive haben hierzu geführt. In einem im
Jahre 1941 erschienenen Buch mit dem Titel "Großraumwirtschaft,
Weltwirtschaft und Raumordnung" ist die Notwendigkeit zur Raum-
ordnung ökonomisch begründet worden. "Was die Gestaltung des inn-
erdeutschen Wirtschaftsraumes betrifft, so sind, zur Überwindung
der anorganischen, die Landschaft bis zur Trostlosigkeit zerstö-
renden Tendenzen der Industrialisierung und übermäßigen Verstäd-
terung, alle planerischen Maßnahmen darauf gerichtet, das räumli-
che Bild auch der deutschen Industriewirtschaft und der städti-
schen Bereiche zu formen, daß es sich organisch in den Gesamtrah-
men der politischen, sozialen und kulturellen Entwicklung der Na-
tion einfügt,..." 18) Um diese Zielsetzung zu erreichen, haben
die Faschisten mehrere zentrale Gesetze zur Raumordnung erlassen
und im Jahre 1935 eine Reichsstelle für Raumordnung gegründet,
19) die für die zusammenfassende, übergeordnete Planung des deut-
schen Raumes verantwortlich war.
Nach der Zerschlagung des Faschismus wurde die Raumordnung in den
Zonen der westlichen Alliierten zunächst Sache der Länder. Diese
haben nach und nach Landesplanungsgesetze verabschiedet, die die
Raumordnung regeln sollten. Die Länder selbst standen allerdings
durch den Grundgesetzauftrag in Art. 29 ebenfalls zur Disposi-
tion. Daher ist es notwendig, in einer Untersuchung über die
Raumordnungspolitik in der BRD zwei Aspekte zu berücksichtigen,
zum einen den Neugliederungsauftrag des GG und zum anderen davon
unabhängige raumordnerische Maßnahmen.
Der Neugliederungsauftrag des Grundgesetzes ist primär auf die
Tatsache zurückzuführen, daß keines der Länder der BRD in seinen
Grenzen vor 1933 bestanden hatte, und daß ihre Begrenzung durch
alliierten Verwaltungsbeschluß zustande gekommen war, der oftmals
landschaftliche, kulturelle und ökonomische Verbindungen nicht
berücksichtigt hatte. Trotzdem ist eine Neugliederung der Länder
bis heute nicht durchgeführt worden. Im Jahre 1949 wurde vom
Bundestag ein Ausschuß für die innergebietliche Neuordnung des
Bundesgebietes eingesetzt, der zwei Gutachten erarbeiten ließ und
im Jahre 1953 aufgelöst wurde. Inzwischen gab es schon eine neue
Kommission, die ebenfalls mit der Neugliederung des Bundesgebie-
tes befaßt war. Diese nach ihrem Vorsitzenden Luther benannte
Kommission legte im Herbst 1955 ein Gutachten vor, in dem sie be-
fand, eine umfassende Neugliederung des Bundesgebietes sei nicht
notwendig. Danach verschwand das Kommissionsgutachten in der Ad-
ministration und die Bundesregierung stellte die Neugliederung
mit Rücksicht auf die "Wiedervereinigung" und die Rückgliederung
des Saarlandes zurück. Diese Begründung dürfte hauptsächlich eine
Scheinbegründung gewesen sein, obwohl hinsichtlich der Wiederver-
einigungserwartung bemerkt werden muß, daß in der damaligen Zeit
die roll-back-Strategie gegenüber dem Sozialismus verfolgt wurde
und daß hinsichtlich der Neugliederungszurückstellung strategi-
sche Überlegungen der Bundesregierung mit ausschlaggebend gewesen
sein können.
Erst unter der 1969 etablierten SPD/FDP-Regierung wurde der
Neugliederungsauftrag wieder aufgegriffen. Der damalige Innenmi-
nister Genscher berief ebenfalls eine Kommission zur Erarbeitung
eines Gutachtens ein, das zu Beginn des Jahres 1973 vorgelegt
wurde. Hierin haben sich die Gutachter für eine Neugliederung des
Bundesgebietes in 5 oder 6 neue Länder ausgesprochen, wobei sie
ihren Vorschlag an gegebenen räumlichen Verhältnissen orientiert
haben. Das spiegelt sich in ihrer Auffassung wieder, daß die
neuen Ländergrenzen keine zusammenhängenden Wirtschaftsräume mehr
durchschneiden dürfen, und daß von der räumlichen Ordnung her un-
gefähr gleich strukturierte Länder gebildet werden sollten. Aber
auch um dieses Gutachten ist es still geworden.
Unabhängig vom Neugliederungsauftrag des Grundgesetzes verliefen
die Initiativen zur Institutionalisierung eines Raumordnungsge-
setzes. Im Jahre 1953 wurde ein erster Entwurf im Bundestag ein-
gebracht. 20) Die Begründung dieses Entwurfs lehnt sich zwar noch
an Art. 29 GG an, sieht aber die Notwendigkeit raumordnerischer
Maßnahmen nicht ausschließlich hierin begründet. Nach den Vor-
stellungen dieser parlamentarischen Initiative soll die Raumord-
nungspolitik auf der Grundlage eine Gesetzes betrieben werden.
Als Begründung wird angeführt, daß es in räumlicher Hinsicht im
Bundesgebiet zu Fehlentwicklungen gekommen ist, die in Zukunft
verhindert werden müssen, zumal auch der Landbedarf der öffentli-
chen Hand "insbesondere für die Zwecke der Landesverteidigung"
21) steigt. Diese parlamentarische Initiative zu einer raumordne-
rischen Instanz auf Bundesebene wurde in der Öffentlichkeit be-
sonders vom deutschen Bauernverband und vom Zentralausschuß der
westdeutschen Landwirtschaft unterstützt. Der Entwurf selbst
blieb nach eingehenden Ausschußberatungen in zweiter Lesung im
Bundestag stecken. Die damalige Bundesregierung vertrat die An-
sicht, daß ein Raumordnungsgesetz, mit dessen Hilfe gezielte
Raumordnungspolitik betrieben werden konnte, nicht notwendig sei,
da die Bedürfnisse der Raumordnung in Form von besonderen Klau-
seln in den jeweiligen Fachgesetzen genügend berücksichtigt
seien. Ferner vertrat sie die Ansicht, daß ein administratives
Vorgehen ausreiche. Aufgrund dieser Auffassung schloß die Bundes-
regierung im Jahre 1957 mit den Ländern ein Verwaltungsabkommen
über die Raumordnung ab, das aber keine großen Wirkungen zei-
tigte.
Zeitlich fast parallel mit der ersten parlamentarischen Initia-
tive für ein Raumordnungsgesetz gab die Bundesregierung beim Bun-
desverfassungsgericht ein Rechtsgutachten über die Zuständigkeit
des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes in Auftrag. Hierin gingen
die gutachtenden Richter auf die Raumordnungskompetenz des Bundes
ein, und stellten fest, daß der Bund eine Raumplanung für das ge-
samte Staatsgebiet regeln kann 22).
Auf diese und andere Ausführungen des Rechtsgutachtens stützt
sich eine zweite parlamentarische Initiative zum Entwurf eines
Raumordnungsgesetzes im Jahre 1962 23). Zugleich mit dieser In-
itiative wurde die Bundesregierung aufgefordert, bis zum Ende des
Jahres einen Raumordnungsbericht vorzulegen. Dies geschah im
Herbst 1963.
Bereits im April desselben Jahres hatte die Bundesregierung aus
eigener Initiative einen Raumordnungsgesetzentwurf im Bundestag
eingebracht. Vermutlich ist diese ins Auge fallende Kursänderung
der Bundesregierung durch den Zwang zum Handeln aufgrund der re-
alen räumlichen Situation und der zu erwartenden Entwicklung be-
dingt, denn zu diesem Zeitpunkt dürften der Bundesregierung be-
reits die ersten Daten zur räumlichen Ordnung aus dem später vor-
gelegten Raumordnungsbericht bekannt gewesen sein. In der Begrün-
dung zur Einbringung des Gesetzentwurfes wird die Verschärfung
des Gegensatzes zwischen Stadt und Land in der Erscheinungsform
der Herausbildung und des zunehmenden Wachstums der städtischen
Ballungszonen und des Zurückbleibens der sogenannten Regionen
hinter der allgemeinen sozialökonomischen Entwicklung angeführt;
Tendenzen, die auch im später vorgelegten Raumordnungsbericht be-
schrieben sind. 25)
Die Begründung für den Entwurf des Raumordnungsgesetzes enthält
indirekt die Bankrotterklärung neoliberaler Vorstellungen über
die Omnipotenz des Marktmechanismus, denn auch im Bereich der
räumlichen Entwicklung hat er versagt. In aller Öffentlichkeit
muß zugegeben werden, daß sich die bestehenden Mängel in der
räumlichen Ordnung des Bundesgebietes nicht von selbst abge-
schwächt oder ausgeglichen haben, und daß die im modernen Indu-
striestaat die räumliche Entwicklung beeinflussenden Kräfte zu
widerspruchsvolle Tendenzen aufweisen und "jedenfalls nicht dar-
auf angelegt (sind), von sich aus die vorhandene Unordnung durch
sachgerechten Ausgleich in eine sinnvolle Ordnung des Raumes zu
bringen." 26) Fazit: Raumordnung wird zum staatlichen Aufgabenbe-
reich. 27) Mit vielen Worten sollte die auch im Zusammenhang mit
der Entwicklung der räumlichen Ordnung sichtbar gewordene Notwen-
digkeit gesamtgesellschaftlicher Planung verschleiert werden. So
wurde z.B. von der Bundesregierung darauf verwiesen, daß das
Raumordnungsgesetz kein Ermächtigungs-, sondern ein Ordnungsge-
setz sei und daß mit ihm die Raumstruktur nur beeinflußt, keines-
falls aber geplant werden solle. Ferner solle das Raumordnungsge-
setz dazu dienen, die Chancen der Entfaltungsfreiheit des Einzel-
nen weiter zu verbessern. 28) Daß dieses Gesetz zur noch besseren
freien Entfaltung des Menschen erst im zweiten Jahrzehnt seit Be-
stehen der BRD verabschiedet wurde, hat der für die Vorlage da-
mals zuständige CDU-Bundesminister Lücke zu begründen versucht.
Er behauptete, daß nach dem Zusammenbruch erst darauf geachtet
werden mußte, daß die Menschen wieder ein Dach über den Kopf be-
kommen und mit den notwendigen Lebensmitteln versorgt werden und
"nun ist der Augenblick gekommen,... an die Lösung der großen Ge-
meinschaftsaufgaben der Erneuerung unserer Städte und Dörfer im
Rahmen einer wirksamen Raumordnung heranzugehen". 29)
Obwohl die objektive Notwendigkeit zu koordinierten raumordnungs-
politischen Maßnahmen auf Bundesebene durch die reale Entwicklung
deutlich geworden war, hat es beträchtliche Schwierigkeiten im
Gesetzgebungsverfahren gegeben, was die Verabschiedung des Raum-
ordnungsgesetzes über zwei Jahre hinausgezögert hat. Der Bundes-
rat nahm gegenüber dem Gesetz eine ablehnende Haltung ein und be-
gründete diese mit verfassungsrechtlichen und politischen Beden-
ken. Außerdem stellte er sich auf den Standpunkt früherer Bundes-
regierungen, daß es sich bei der Raumordnung im wesentlichen um
eine Koordinierungsaufgabe handele, die keiner gesetzlichen
Grundlage bedürfe und durch das seit 1957 bestehende Verwaltungs-
abkommen zwischen Bund und Ländern abgedeckt sei. 30)
Die ablehnende Haltung des Bundesrates müßte vor allem hinsicht-
lich möglicher vom Bund divergierender Länderinteressen unter-
sucht werden, denn in einigen Ländern wie z.B. in Hessen und Nor-
drhein-Westfalen waren in Form von Landesplanungsgesetzen bereits
quasi Raumordnungsgesetze in Kraft, die durch ein entsprechendes
Gesetz des Bundes beeinflußt werden mußten.
Nach langen Auseinandersetzungen im parlamentarischen Raum wurde
schließlich im Jahre 1965 das Raumordnungsgesetz des Bundes ver-
abschiedet. 31) Damit hatten die politischen Auseinandersetzungen
darüber, ob der Staat in die sozialökonomische Entwicklung zur
Herstellung optimaler Raumstrukturen eingreifen sollte ein Ende
gefunden. Es hatten sich schließlich jene Kräfte durchgesetzt,
die im Interesse der Aufrechterhaltung der allgemeinen Reproduk-
tionsbedingungen des gesellschaftlichen Systems der BRD die Not-
wendigkeit gezielter staatlicher Maßnahmen zur Steuerung der so-
zialökonomischen Entwicklung erkannt hatten und willens waren,
die hierfür notwendigen Voraussetzungen zu schaffen.
Die bisher bedeutendsten vom Raumordnungsgesetz induzierten all-
gemeinen Raumordnungsmaßnahmen sind die in den Ländern erlassenen
Landesplanungsgesetze zur Erarbeitung von Landesentwicklungspro-
grammen, in denen die jeweiligen Raumordnungsziele konkret be-
stimmt sind. Auch auf Bundesebene ist ein Raumordnungsprogramm
erarbeitet worden, mit dessen Hilfe die regionale Verteilung der
raumwirksamen Mittel des Bundes "auf der Grundlage einer konkre-
ten räumlichen Zielvorstellung für die Entwicklung des Bundesge-
bietes" unternommen werden soll. 32)
Trotz der verstärkten raumordnerischen Aktivitäten des Staates
hat sich die Stadt-Land Problematik weiter verschärft. Auch die
Situation in den städtischen Ballungsregionen hat sich nicht ver-
bessert, sodaß sich die Lebensbedingungen der werktätigen Bevöl-
kerung insgesamt verschlechtert haben. Das liegt vor allem daran,
daß Möglichkeiten zur Steuerung der Entwicklung der räumlichen
Ordnung, die das Raumordnungsgesetz bietet, nicht konsequent ge-
nutzt werden, daß eine Raumordnungspolitik verfolgt wird, die
nicht vorrangig an den Interessen der Mehrheit der Bevölkerung,
den Arbeitenden in Stadt und Land, ausgerichtet ist. (33)
_____
1) Darüber hinaus wird die Raumordnungspolitik auch im Rahmen su-
pranationaler Politik an Bedeutung gewinnen.
2) So wurde z.B. im Rahmen der allgemeinen Wirtschaftspolitik die
regionale Strukturpolitik durch ein Gesetz zur "Verbesserung der
regionalen Wirtschaftsstruktur" hervorgehoben, das am 1. Januar
1970 in Kraft trat. Als weitere regionale wirtschaftspolitische
Maßnahme gilt auch das am 17. Juni 1971 verabschiedete Zonenrand-
förderungsgesetz.
3) Vgl. E. Otremba: RAUM UND RAUMGLIEDERUNG, in: HANDWÖRTERBUCH
DER RAUMFORSCHUNG UND RAUMORDNUNG, Hannover 1970, Sp. 2566 ff.
4) Vgl. MEW, Bd. 3, S. 22.
5) Ebd., S. 50.
6) Die Volkszählung wurde am 27.5.1970 durchgeführt.
7) Westberlin wird hier nur deshalb mit einbezogen, weil die amt-
liche Statistik Westberlin meistens in die BRD-Daten miteinbe-
zieht.
8) Zusammengestellt u. berechnet nach: Statistisches Bundesamt,
Hg.: WIRTSCHAFT UND STATISTIK, H. 8/72, Tabelle auf S. 423.
9) Abkürzung der Ländernamen: Rh.-Pf. = Rheinland-Pfalz, Ba.-Wü.
= Baden-Württemberg, NRW = Nordrhein-Westfalen, SH = Schleswig-
Holstein, NS = Niedersachsen, By. = Bayern, H = Hessen, S = Saar-
land, HB = Bremen, HH = Hamburg, WB = Westberlin.
10) Ber. nach: Stat. Bundesamt, Hg., a.a.O.
11) Die zweite Stelle hinter dem Komma wurde aufgerundet.
12) Die folgenden Zahlenangaben sind entnommen aus: Stat. Bundes-
amt, Hg., a.a.O.
13) Vgl. E. Dähne: UNTERSUCHUNGEN ZUR STRUKTUR UND ENTWICKLUNG
DES TERTIÄREN SEKTORS IN DER BRD UNTER BESONDERER BERÜCKSICHTI-
GUNG DES BANK- UND VERSICHERUNGSGEWERBES, Marburg 1972, S. 222
ff. Zu den Möglichkeiten der Anwendung dieses Konzepts in der
konkreten Regionalanalyse vgl. K. Dieckhoff, M. Maase, K. Ruff:
PROBLEMSTUDIE: SOZIALÖKONOMISCHE AUSWIRKUNGEN DES TECHNISCHEN
WANDELS IN HESSEN, Marburg 1973.
14) Vgl. W. Zinkahn, W. Bielenberg: RAUMORDNUNGSGESETZ DES BUN-
DES, Berlin 1965, S. 12.
15) Ebd., S. 1.
16) Vgl. H. Brügelmann: RAUMORDNUNGSGESETZ, Loseblattsammlung,
Stand Sept. 1970, Stuttgart, Berlin, Mainz, Köln, S. 3.
17) Vgl. Bundesminister des Innern, Hg.: NEUGLIEDERUNG DES BUN-
DESGEBIETES, KURZFASSUNG DES BERICHTES DER SACHVERSTÄNDIGENKOM-
MISSION FÜR DIE NEUGLIEDERUNG DES BUNDESGEBIETES, Köln, Berlin,
Bonn, München o.J., S. 22.
18) Vgl. F. Bülow: GROSSRAUMWIRTSCHAFT, WELTWIRTSCHAFT UND RAUM-
ORDNUNG, Leipzig 1941, S. 54.
19) Vgl. dazu: RGBLI, 1935, S. 793.
20) Vgl. dazu: ANLAGEN ZU DEN VERHANDLUNGEN DES DEUTSCHEN BUNDES-
TAGES, 2. Wahlperiode, Drs. 1656.
21) Ebd.
22) Vgl. dazu: a.a.O., 2. Wahlperiode, Drs. 644, S. 12.
23) Vgl. dazu: a.a.O., 4. Wahlperiode, Drs. 472.
24) Ebd.
25) Vgl. dazu: a.a.O., 4. Wahlperiode, Drs. 1204.
26) Ebd., S. 6.
27) Vgl. dazu: § 1 des Raumordnungsgesetzentwurfes, a.a.O., Drs.
1204.
28) Vgl. dazu: STENOGR. BERICHTE DER VERHANDLUNGEN DES DEUTSCHEN
BUNDESTAGES, 4. Wahlperiode, 98. Sitzung am 4.12.1963.
29) Ebd., S. 4548.
30) Vgl. dazu: Deutscher Bundestag, 4. Wahlperiode, Drs. 1204,
Anlage 3.
31) Vgl. dazu: Raumordnungsgesetz v. 8.4.1965, in: W. Ullrich, H.
Langer, Hg.: LANDESPLANUNG UND RAUMORDNUNG, Loseblattsammlung,
Darmstadt 1973.
32) Vgl. dazu: RAUMORDNUNGSBERICHT DER BUNDESREGIERUNG 1972, S.
74.
33) Zu dieser Auffassung, wenn sie auch nicht ganz so deutlich
ausgesprochen wird, gelangt auch U. Engelen-Kefer im Organ des
gewerkschaftlichen Wirtschafts- und Sozialwiss. Instituts. Vgl.
U. Engelen-Kefer: "Regionale Strukturpolitik - eine kritische Be-
trachtung aus gewerkschaftlicher Sicht", in: WSI-MITTEILUNGEN, H.
4/74, S. 138 ff.
zurück