Quelle: Sozialistische Politik Jahrgang 1977
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Literaturberichte
Bernd Güther
ARBEITSMARKTPOLITIK IN DER KRISE
Seit nunmehr drei Jahren schwankt die Zahl der Arbeitslosen in
der Bundesrepublik und in Westberlin um die Millionengrenze. Die
Zahl der Kurzarbeiter geht in die Hunderttausende. Der offiziell
registrierten Zahl von einer Million Arbeitslosen im Durchschnitt
der Jahre 1975 bis 1977 ist mindestens noch eine weitere Million
Arbeiter und Angestellte hinzuzurechnen, die entweder in ihre
Heimatländer zurückgeschickt worden sind oder aber in die soge-
nannte "stille Reserve", in die nicht-registrierte Erwerbslosig-
keit, gegangen sind.
Diese Daten allein vermitteln einen noch unzureichenden Überblick
über die tatsächliche Lage auf dem Arbeitsmarkt, denn weitaus
mehr Arbeiter und Angestellte waren seit dem Beginn der Krise
1973/74 direkt von Arbeitslosigkeit betroffen. Nach Angaben der
Bundesanstalt für Arbeit sind im ersten Halbjahr 1977 1,639 Mil-
lionen Arbeitslose neu registriert worden, im gleichen Zeitraum
konnten die Arbeitsämter 1,15 Millionen Erwerbslose in eine neue
Stellung vermitteln. Man kann davon ausgehen, daß schätzungsweise
jedes dritte Mitglied der lohnabhängigen Schichten in den Jahren
1974 bis 1977 zumindest vorübergehend von der Arbeitslosigkeit
betroffen worden ist.
Die Krise der Kapitalverwertung 1974/75 hat zwei Dinge zutage ge-
bracht: Erstens werden eine Reihe von arbeitsmarkttheoretischen
Konzeptionen durch die kapitalistische Realität zunichte gemacht,
sie "greifen nicht mehr", und zweitens wird die Wirksamkeit einer
seit 1969 proklamierten "aktiven Arbeitsmarktpolitik" zunehmend
in Frage gestellt. Dies soll im folgenden erläutert werden. Ver-
einfacht ausgedrückt, behandelt die Arbeitsmarkt- und Berufsfor-
schung Probleme der Qualifizierung, der Mobilität, der Flexibili-
tät und der Substitution der Ware Arbeitskraft sowie die sekto-
rale, regionale und gesamtwirtschaftliche Nachfrage nach Arbeits-
kräften bzw. deren Angebot. In den frühen Phasen des bundesrepu-
blikanischen Akkumulationsprozesses wurde der Arbeitsmarkttheorie
aufgrund eines Überangebots an für den relativ niedrigen Mechani-
sierungsgrad der Industrie hinreichend qualifizierten Arbeits-
kräften und aufgrund eines raschen expansiven Wachstums geringe
Aufmerksamkeit gewidmet. Erst als die industrielle Reservearmee
vom Beschäftigungssystem absorbiert worden war, erste Struktur-
probleme in einzelnen Branchen auftraten und ein Facharbeiterman-
gel spürbar wurde, begann man, selektive Analysen auf der Ebene
von Betrieben oder Branchen zu erarbeiten. Arbeitsmarktpolitisch
äußerte sich das Interesse, die Bedürfnisse der Kapitale nach mo-
bilen und hinreichend qualifizierten Arbeitskräften zu befriedi-
gen, in der Verabschiedung des Arbeitsförderungsgesetzes, der Um-
strukturierung der Arbeitsmarktbehörde in die heutige Bundesan-
stalt für Arbeit und der Institutionalisierung der Arbeitsmarkt-
und Berufsforschung. Der traditionelle Aufgabenbereich der Ar-
beitsverwaltung - Arbeitslosenunterstützung, Arbeitsvermittlun-
gen, Berufsberatung - wurde erweitert um Umschulungs- und Fort-
bildungsmaßnahmen, Förderung der beruflichen und räumlichen Mobi-
lität der Arbeitskräfte und indirekte Arbeitsbeschaffungsmaßnah-
men mittels Finanzierungsbeihilfe (Lohnkostenzuschüsse, Mobili-
tätszulagen), sowie die Förderung von Kurzarbeit, sofern dadurch
Entlassungen vermieden werden können. Nach Angaben des Instituts
für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung hat die Anwendung dieser
Maßnahmen zu beträchtlichen Entlastungseffekten auf dem Arbeits-
markt geführt (1973: 115.000, 1974: 193.000, 1975: 336.000, 1976:
218.000, 1977: 175.000). Allerdings wurde die Massenarbeitslosig-
keit dadurch nicht beseitigt, allenfalls ihr Zuwachs vermindert.
Noch geringfügiger waren die beschäftigungsfördernden Wirkungen
der Konjunkturprogramme der Bundesregierung (September und Dezem-
ber 1974, August 1975, Januar und November 1976, Februar und Mai
1977); sie stellen im übrigen das gerade Gegenteil von dem dar,
was der Deutsche Gewerkschaftsbund seit nunmehr vier Jahren for-
dert: den konzentrierten Einsatz eines mehrere Milliarden umfas-
senden Programms mit beschäftigungssichernden und -fördernden
Auflagen und Kontrollen. So "haben die jüngsten Erfahrungen, die
durch die Wirtschaftskrise 1974/75 manifest geworden sind, insge-
samt zu einer totalen Ernüchterung über die beschäftigungspoliti-
sche Wirksamkeit einer hauptsächlich am privaten Investitions-,
Produktions- und Exportzuwachs ausgerichteten Arbeitsmarktpolitik
geführt." 1)
Die beschäftigungspolitische Erfolglosigkeit der Bundesregierung
ist nicht zufällig, sie ist vielmehr auf grundsätzlich andere
Prioritäten in der Wirtschaftspolitik zurückzuführen und wird be-
grifflich in der Trennung von "Vollbeschäftigungspolitik" und Ar-
beitsmarktpolitik" fixiert: "Am häufigsten gebraucht werden die
Begriffe 'V o l l b e s c h ä f t i g u n g s p o l i t i k' für
Maßnahmen zur Bekämpfung konjunktureller Beschäftigungseinbrüche
(z.B. Geld-, Kredit- und Fiskalpolitik) sowie 'A r b e i t s-
m a r k t p o l i t i k' zur Kennzeichnung der Maßnahmen der Bun-
desanstalt für Arbeit (BA), z.B.: Gewährleistung von Einkommens-
ersatzleistungen (Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe, Kurzar-
beitergeld, Schlechtwettergeld); Arbeitsvermittlung; Berufsbe-
ratung; berufliche Weiterbildung; Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen.
Nicht einbezogen in beide Begriffe sind mithin die Maßnahmen der
sektoralen und regionalen Strukturpolitik, der Raumordnungs-
politik, der Bildungs- und Ausbildungspolitik sowie der betrieb-
lichen Personal- und Sozialpolitik, welche die Beschäftigungs-
situation wesentlich beeinflussen." 2)
Engelen-Kefer plädiert für eine "integrierte Beschäftigungspoli-
tik", die die verschiedenen Teil-Politiken dem Ziel einer quali-
tativen, an der Schaffung und Besetzung hochwertiger Ar-
beitsplätze orientierten Vollbeschäftigung unterzuordnen hätte.
Hierin dokumentiert sich das Unbehagen gewerkschaftsnaher, aber
auch vieler bürgerlicher Arbeitsmarkttheoretiker an dem Tatbe-
stand, daß nicht die Ware Arbeitskraft, nicht der Arbeitsmarkt
und auch nicht das Bildungswesen Subjekt oder Promotor der Be-
schäftigungsschwankungen sind, sondern das Kapital.
"Also hat eine Untersuchung des Arbeitsmarktes davon auszugehen,
daß er die abhängige Variable der Entwicklung der Kapitalverwer-
tung im produktiven Bereich der kapitalistischen Wirtschaft ist.
Dies gilt ganz sicher für d i e N a c h f r a g e nach Ar-
beitskräften, wenn auch nach verschiedenen Arbeiterkategorien
differenziert werden muß. Dies gilt aber auch - in geringerem
Maße - für das A n g e b o t an Arbeitskräften; denn auch die
Mobilisierung von Arbeitskraftreserven ist von der Entwicklung
der Kapitalakkumulation abhängig. Anders ausgedrückt: die Erwerb-
squote ist keineswegs überzyklisch konstant." 3) Die Arbeits-
marktpolitik (und die sie beratende Arbeitsmarkttheorie) geht
nach Altvater von zwei prinzipiellen Illusionen aus, nämlich er-
stens, daß der Staat durch juristische Akte, monetäre Anreize
oder auch als Beschäftiger der Arbeitslosigkeit prinzipiell Herr
werden könne. Zweitens wird nicht erkannt, daß Arbeitslosigkeit
selbst ein Mittel ist, mit dem die Verwertung des Kapitals wieder
verbessert werden soll. Die Tendenz steigender organischer Zusam-
mensetzung des Kapitals und fallender Profitrate ist zentral für
das Verständnis der Arbeitsmarktprobleme: "Denn steigende Kapi-
talintensität bedeutet arbeitsmarktpolitisch einen steigenden Ka-
pitalaufwand zur Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze. Traditio-
nelle Arbeitsmarktpolitik, die sich auf die bloße Wirkung von
Staatsausgaben und Investitionsanreizen verläßt, oder aber auf
der Angebotsseite mit Qualifikationsprozessen, einer Mobilitäts-
erhöhung der Ware Arbeitskraft sowie einer Verbesserung des In-
formations- und Vermittlungssystems ansetzt, blendet gerade die-
ses Problem als das entscheidende für hochentwickelte kapitali-
stische Gesellschaften aus." 4) Aber auch kurzfristig muß die Au-
sterity-Politik der Bundesregierung beschäftigungspolitisch wir-
kungslos bleiben, da sie einerseits nicht einmal mehr zu dem
Keynesschen Modell der Nachfragestimulierung greift und anderer-
seits durch Einstellungsstopp für den öffentlichen Dienst u.a.
die Arbeitslosigkeit selbst noch vergrößert.
Die von Altvater konstatierte Ratlosigkeit der bürgerlichen Ar-
beitsmarkttheorie, worin denn nun die Ursachen der aktuellen Mas-
senarbeitslosigkeit bestehen, korrespondiert mit einer gewisser
Resignation, wenn es um die Einschätzung der bisherigen For-
schungsergebnisse der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung und vor
allem deren praktische Umsetzung geht. Reyner zieht im Rückblick
auf die Ergebnisse von zehn Jahren Arbeitsmarktforschung, in
denen jährlich rund 1000 Forschungsprojekte abgeschlossen worden
sind, Mittel von jährlich 70 bis 80 Mio. DM verausgabt werden und
schätzungsweise 250 Wissenschaftler ständig mit diesem Komplex
beschäftigt sind, ein ernüchterndes Resümee: "Es fehlt ein umfas-
sendes theoretisches Arbeitsmarktmodell, in dem alle einzelnen
Teile der bisherigen Forschung ihren festen Platz finden und in
dem auch Forschungslücken systematisch aufgezeigt werden könn-
ten." 5) Und weiter: "Das T h e o r i e d e f i z i t ist -
nach der Expertenbefragung - nahezu universal. An theoretischer
Durchdringung mangelt es auf der Seite des Arbeitsangebots wie
auf der Nachfrageseite. Als besonders empfindliche Lücke wird
auch die mangelhafte theoretische Grundlegung des Steuerungspro-
zesses gesehen." 6) Wen nimmt es Wunder, daß angesichts dieses
Theoriedefizits die bürgerliche Arbeitsmarkttheorie nicht bereit
und in der Lage ist, die Ursachen der fortdauernden Massenar-
beitslosigkeit in der Krise der Verwertung von Kapital zu suchen.
Gerade heute wäre es an der Zeit, die jahrelang analysierten und
beschriebenen Prozesse von Angebot und Nachfrage, Qualifizierung,
Mobilität und Substitution von Arbeitskräften mit dem realen Pro-
zeß der privaten Kapitalverwertung und der staatlichen Wirt-
schaftspolitik zu verknüpfen und somit der Deskription von Ein-
zel- und Oberflächenerscheinungen eine fundierte krisentheoreti-
sche Grundlage zu geben. Die Resignation der bürgerlichen Ar-
beitsmarkttheorie dürfe insofern begreiflich sein, als alle Pro-
bleme, die sie in der Phase der relativen Vollbeschäftigung zu-
mindest theoretisch in den Griff zu bekommen trachtete, heute
durch die kapitalistische Krise p r a k t i s c h gelöst wer-
den: Das Kapital versucht unter Ausnutzung der industriellen Re-
servearmee, die Dequalifizierung großer Teile der Arbeiterklasse
durch ausbildungsinadäquate Beschäftigung, Umbesetzungen von Ar-
beitskräften und faktischem Stopp von Weiterbildungsmaßnahmen
durchzusetzen, sich die qualifiziertesten Arbeitskräfte aus dem
Arbeitslosenheer zu günstigen Konditionen anzuwerben und generell
den Zwang zur Mobilität von Arbeitskräften zu erhöhen. Unter-
stützt wird dieses Ziel durch die Verschärfung der Bestimmungen
über "zumutbare Arbeit" und die Strafpraxis der "Sperrzeiten" für
den Bezug von Arbeitslosengeld durch die Bundesanstalt für Ar-
beit. 7)
Der durch die kapitalistische Krise bewirkte Zwang, seine Ware
Arbeitskraft auch zu ungünstigen Konditionen zu verkaufen, wird
in einer Repräsentativumfrage unter Arbeitslosen Anfang 1975 be-
legt: "75,1 Prozent der Arbeitslosen sind zur Arbeit in einer an-
deren Branche bereit, 61,8 Prozent akzeptieren eine ganz andere
Tätigkeit als bisher und 57,8 Prozent nehmen einen weiteren Weg
zur Arbeit in Kauf, allerdings sind lediglich 18,8 Prozent zum
Umzug bereit. Wenn also von fehlender Mobilität die Rede ist,
dann kann offensichtlich nur die geringe Bereitschaft zum sozia-
len Abstieg gemeint sein, denn ganze 11,4 Prozent der befragten
Arbeitslosen würden sich mit wesentlich weniger Verdienst zufrie-
den geben und 26,3 Prozent lehnen eine schlechtere berufliche Po-
sition ab. Zweifellos wird diese Art von Mobilität durch die re-
striktive Fassung des Zumutbarkeitsbegriffs erhöht; für die Ar-
beitnehmer bedeutet das eine massenhafte Dequalifikation und für
die Unternehmer eine 'vorsätzliche Ermunterung, schlechtere Ar-
beitsplätze und -bedingungen auszuweisen'." 8)
Auf zwei krisenverschärfende Probleme der bisherigen Arbeits-
marktpolitik soll im folgenden hingewiesen werden: Einmal auf die
Analyse von Autoren des Münchner Instituts für Sozialforschung,
wonach die S e g m e n t i e r u n g des Arbeitsmarktes in
Teilarbeitsmärkte solch neue Probleme auf dem Arbeitsmarkt ge-
schaffen hätte, so daß die Arbeitsmarktpolitik sie gar nicht auf-
genommen und daher mit unzureichenden Maßnahmen aus dem Arsenal
des Arbeitsförderungsgesetzes und der Wirtschaftspolitik reagiert
habe. Der zweite Aspekt besteht in dem Nachweis der I n e f-
f i z i e n t r e g i o n a l e r A r b e i t s m a r k t-
f ö r d e r u n g, wie sie beispielsweise in der Gemeinschafts-
aufgabe von Bund und Ländern zur Verbesserung der regionalen
Wirtschaftsstruktur oder auch in den Raumordnungsberichten inten-
diert ist. In beiden Fällen ist das Scheitern einer effektiven
Arbeitsmarktpolitik in der Unantastbarkeit des zentralen Vermitt-
lungsgliedes zwischen Staat (Bundesanstalt für Arbeit, verschie-
dene Ministerien auf Bundes- und Länderebene, kommunale Träger)
und Arbeitskräften begründet: Die Sphäre des Kapitals, die "ver-
borgne Stätte der Produktion, an deren Schwelle zu lesen steht:
No admittance except on business" (Marx), unterliegt keinerlei
beschäftigungspolitischen Auflagen und Kontrollen, weder von
Seiten des Staates noch von Seiten der Belegschaften, des Ver-
trauensleutekörpers und des Betriebsrates. Eine "aktive",
"autonome" oder auch "integrierte" Beschäftigungspolitik hat da-
raus ihre Schlußfolgerungen gezogen.
Zurück zur Theorie der Arbeitsmarktsegmentierung. Während die
neoklassische Arbeitsmarkttheorie von einer prinzipiellen absolu-
ten Mobilität und Austauschbarkeit der Arbeitskräfte im kapitali-
stischen Produktionsprozeß ausgeht, wobei lediglich zeitweilige
Störungen bei mangelhaften Verdienstdifferentialen und mangelhaf-
ter Information über den Arbeitsmarkt auftreten könnten, zeigt
die Realität das Gegenteil: "Der Anreiz von Verdienstgefällen ist
gering; die Arbeitnehmer neigen zu geringer Bereitschaft, den Be-
trieb zu wechseln, nur ein kleiner Prozentsatz von ihnen hat
tatsächlich den Arbeitsplatz gewechselt. Schließlich ist ihr In-
formationsniveau über alternative Beschäftigungsmöglichkeiten
mangelhaft." 9) Die Autoren entwickeln ein zum neoklassischen Mo-
dell - des augenscheinlich weitgehend als Grundlage offizieller
Arbeitsmarktpolitik dient - alternatives Konzept, das im Kern von
differenten Qualifikationsmerkmalen der Beschäftigten ausgeht:
"Die Gesamtqualifikationen der Beschäftigten sind selten völlig
generell oder völlig arbeitsplatzspezifisch, sondern agglomerie-
ren sich aus Teilqualifikationen, die für verschieden große Be-
schäftigungsbereiche, wie Branchen, Berufe, Betriebe, Betriebsab-
teilungen und Arbeitsplätze spezifisch sind. Arbeitsplatzwechsel
i n n e r h a l b bestimmter Beschäftigungsaggregate verursachen
in der Regel weniger Kostenaufwand als Wechsel z w i s c h e n
Aggregaten, wobei der erforderliche Aufwand natürlich u.a. vom
qualifikativen Homogenitätsgrad des Aggregats abhängig ist. Sol-
che nach bestimmten Merkmalen, wie Berufe und Branchen unter-
schiedene Aggregate, die relative Homogenität der nachgefragten
bzw. angebotenen Qualifikationen bezeichnen, werden als T e i l-
a r b e i t s m ä r k t e bezeichnet." 10) Zu den unspezifischen
Märkten zählen diejenigen mit "Jedermann"-Qualifikationen, d. h.
diese Arbeitskräfte sind gering qualifiziert, auf ihrem Teil-
arbeitsmarkt universell austauschbar, reagieren sensibel auf Ver-
dienstgefälle und sind stark konjunkturanfällig. Facharbeits-
märkte dagegen setzen in der Regel bestimmte berufliche Ab-
schlüsse voraus, der Wechsel in eine andere Branche ist mit rela-
tiv hohen Kosten verbunden, Mobilität innerhalb seines Qualifika-
tionsumfeldes dagegen nicht. Dieser Teilarbeitsmarkt ist das
klassische Bezugsfeld der Arbeitsmarktpolitik: Weiterbildung, Um-
schulung und Mobilitätsanreize beziehen sich im wesentlichen auf
diese Kategorie von fachlich qualifzierten Arbeitskräften. Lutz/
Sengenberger kritisieren nun gerade, daß die Maßnahmen des
Arbeitsförderungsgesetzes nur auf diesem Teilarbeitsmarkt annä-
hernd richtig greifen, während etwa der betriebliche Teilarbeits-
markt, der ein wachsendes Gewicht erhält, vom AFG gar nicht tan-
giert werde. Betriebliche Arbeitsmärkte entstehen dort, wo die
Arbeitskräfte betriebsspezifische Qualifikationen erhalten, die
weder eine abgeschlossene Berufsausbildung voraussetzen noch eine
nur geringe Qualifikation und Arbeitserfahrung zulassen. Dieser
Teilarbeitsmarkt ist nach Lutz/Sengenberger der bei weitem umfas-
sendste der drei geschilderten Märkte. Das AFG fördert aber die
berufliche Bildung nur für den berufsfachlichen Teilarbeitsmarkt;
die Ausbildungskosten werden nicht differenziert nach dem sozia-
len Status der jeweiligen Arbeitskräfte und deprivilegieren da-
durch zusätzlich die benachteiligten Arbeiter und Angestellten;
auch die Vermittlungen erfolgen stärker in Form von angebotenen
und nachgefragten Berufsfachabsbschlüssen, während das Arbeitsamt
auf innerbetriebliche Anpassungs- und Arbeitsplatzwechselmaßnah-
men keinerlei Einfluß hat.
Auch die Arbeitsmarkt-Expertin des DGB, Engelen-Kefer, deutet
darauf hin, daß bei den Schulungsmaßnahmen der Arbeitsämter laut
Arbeitsförderungsbericht "Frauen, 'ältere Arbeitnehmer' (über 35
Jahre), Un- und Angelernte, ehemalige landwirtschaftliche Ar-
beitskräfte sowie aus dem Steinkohlenbergbau Freigesetzte bei
weitem unterrepräsentiert" 11) waren. Diese negative Selektion
von Qualifikations- und Berufsgruppen wird durch die ungleiche
räumliche Verteilung von Beschäftigungsrisiken verdoppelt. Es be-
steht "ein erhebliches Gefalle in der kleinräumigen Verteilung
der Beschäftigungsmöglichkeiten, des Ausmaßes der wirtschafts-
strukturellen Diversifizierung der Krisensicherheit der neu ge-
schaffenen Arbeitsplätze, der Beschäftigung Arbeitssuchender mit
verschiedenen sozio-ökonomischen Merkmalen. Insgesamt ist festzu-
halten, daß bislang kaum Erfolge in der Entwicklung der am mei-
sten gefährdeten ländlichen Gebiete in größerer Entfernung von
Ballungszentren sowie einseitig strukturierten und altindustriel-
len Gebieten mit einem hohen Anteil schrumpfender Montanindu-
strien zu verzeichnen sind." 12) Die Arbeitsmarktpolitik erzielt
weder Erfolge bei der monetären Stimulierung der Mobilität der
Arbeitskräfte, weil diese in der Regel nicht zu einem großräumi-
gen Wohnortwechsel bereit sind, noch bei der Förderung der Kapi-
talmobilität in die Problemregionen, weil hier die Anlagesphären
nur für kleinere, arbeitsintensive oder Zweigbetriebe profitabel
erscheinen. Hinzu kommt, daß die Politiken sowohl ressortspezi-
fisch (mit Raumordnungsproblemen beschäftigen sich das Wirt-
schaftsministerium, das Innenministerium, das Ministerium für
Städtebau, Wohnungsbau und Raumordnung) als auch hinsichtlich
ihres jeweiligen Zielkatalogs heterogen strukturiert sind:
"Während die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen - insbesondere be-
rufliche Weiterbildung sowie Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bisher
die regionalen Beschäftigungsungleichgewichte offensichtlich nur
unzureichend berücksichtigt haben, vernachlässigen die spezifi-
schen regionalpolitischen Maßnahmen die Beschäftigungsaspekte -
vor allem in ihrer qualitativen Dimension." 13) Es ist dies si-
cherlich keine nur technische Panne, sondern Ausdruck einer kapi-
talorientierten Politik die von vornherein damit rechnet, daß
ihre Maßnahmen und Mittel zwar dem Kapital zugute kommen, aber
den gesellschaftspolitisch wünschenswerten Effekt niemals erzie-
len werden. Selbst dort - und dies ist freilich eine Spezifik
bundesdeutscher Wirtschaftspolitik, die dem Primat der Privatau-
tonomie kapitalistischer Investitionsentscheidungen uneinge-
schränkt huldigt -, wo Eingriffe oder Kontrollen möglich wären,
wird darauf verzichtet. "Bis heute gibt es kaum Ansätze einer au-
tonomen Beschäftigungspolitik. Selbst die regionale Steuerung von
Arbeitsplätzen im Rahmen der regionalen Wirtschaftsförderung ist,
wie bisherige Zielinterpretation und Förderungspraxis zeigen,
primär wachstumsorientiert. Die im Gesetz geforderte Beachtung
der Q u a l i t ä t geförderter Arbeitsplätze ist bislang ver-
nachlässigt worden. Der Arbeitsmarkt erfüllt grundsätzlich noch
immer die 'Pufferfunktion', Arbeitsmarktpolitik trägt weitgehend
den Charakter sozialpolitischer Feuerwehraktionen." 14)
Geht man wie Engelen-Kefer 15) von der Forderung aus, daß die Be-
wohner nicht aus den Problemregionen abwandern sollten bzw. zur
Abwanderung gezwungen werden, sondern daß im Gegenteil diese Re-
gionen industrialisiert und mit neuem Kapital ausgestattet werden
müßten, dann erscheint es als "keinesfalls ausreichend, daß Indu-
strieansiedlungen in Problemregionen mit öffentlichen Mitteln ge-
fördert werden, ohne die Qualität der neu zu schaffenden Ar-
beitsplätze zu berücksichtigen." 16) Nach wie vor sind die Mit-
glieder der Arbeiterklasse Opfer der Präferenzentscheidungen des
Kapitals, die seit Bestehen der BRD zu mehreren größeren Wande-
rungswellen geführt haben. 17) Die Wirtschaftspolitik tut das
ihre, um die öffentliche Förderung von privatkapitalistischen In-
vestitionen in den Verdichtungsräumen zu unterstützen 18) oder
aber Industrieansiedlung so partiell und selektiv zu fördern, daß
arbeits-marktrelevante Effekte ausbleiben. So zeigt sich, "daß
die regionale Lenkung gewerblicher Investitionen allein durch fi-
nanzielle Investitionsanreize aus öffentlichen Mitteln zu einer
verstärkten Verlagerung privatwirtschaftlicher Kosten auf die
Allgemeinheit und die benachteiligten Arbeitnehmer führt; - z.B.
durch: Konservierung veralteter Produktionsstrukturen sowie er-
tragsschwacher Betriebe; Finanzierung von Investitionen, die nach
wenigen Jahren bereits wieder abgezogen werden; Entwertung beruf-
licher Qualifikationen; Notwendigkeit zu beruflicher Umschulung;
Zwang zur regionalen Mobilität, Beschäftigung unterhalb des be-
ruflichen Qualifikationsniveaus; Arbeitslosigkeit; vorzeitige
Pensionierung." 19)
Eine Umorientierung in der regionalen Arbeitskräftepolitik würde
eine stärkere Einbeziehung und Berücksichtigung arbeitskräftere-
levanter Kriterien für die sektorale Wirtschafts- und Strukturpo-
litik und entsprechende kapitallenkende Maßnahmen erfordern, um
zu einer arbeitsorientierten aktiven Sanierung der Problemregio-
nen zu gelangen. "Voraussetzung für eine wirksame regionale Be-
schäftigungspolitik ist die Abgrenzung von Arbeitsmarktregionen.
Dabei sind großräumige Gebietseinheiten in beschäftigungspoliti-
sche Aktionsräume aufzugliedern. Bei dieser Abgrenzung werden
sowohl die funktionalen Pendelbeziehungen zwischen Wohn- und Ar-
beitsstätte als auch typische beschäftigungspolitische Problemsi-
tuationen berücksichtigt werden müssen. Dabei müßten zumindest
folgende Kennziffernkataloge zugrundegelegt werden: Bevölkerungs-
dichte, Schulabgangsquoten, Erwerbsbevölkerung, Bildungs-, Aus-
und Weiterbildungsmöglichkeiten, soziale und wirtschaftsnahe In-
frastruktureinrichtungen, sektorale und berufliche Beschäfti-
gungsstrukturen, Pendelentfernung, Binnen- und Außenwanderungen,
Struktur der Arbeitssuchenden sowie verfügbare Arbeitsplätze."
20)
Wie die gegenwärtige Krise des kapitalistischen Beschäftigungssy-
stems zeigt, haben sich nicht nur diejenigen Arbeitsmarktprobleme
zugespitzt, die schon bisher nicht von der bisherigen Arbeits-
marktforschung und noch weniger von der Arbeitsmarktpolitik in
den Griff zu bekommen waren, es bildet sich außerdem ein Arbeits-
losensockel und die Gefahr einer "Dualisierung" des Arbeitsmark-
tes für solche Arbeitergruppen heraus, die mehr oder wenig stän-
dig von fließender, latenter oder stockender Arbeitslosigkeit 21)
bedroht sind. Zu den Problemgruppen auf dem Arbeitsmarkt werden
häufig die Jugendlichen, die Frauen, die Älteren und Behinderten
gezählt. 22) Aber auch die wachsende Angestellten-Arbeitslosig-
keit oder die Internationalisierung der Beschäftigungsprobleme
23) geraten mehr und mehr ins Blickfeld der Analyse. Fraglich
scheint dem Rezensenten allerdings der Begriff der "Problem-
gruppen" insofern zu sein, als damit suggeriert werden könnte,
daß sich das Arbeitslosenheer lediglich aus solchen Gruppen
zusammensetzt, deren individuelle Mängel und Benachteiligungen zu
einer niedrigen Vermittlungsquote führten, also Arbeitslosigkeit
ein Phänomen subjektiven Versagens sei. Zudem wird durch den
Begriff der "Problemgruppen" der Blick dafür verstellt, daß jeder
einzelne Arbeitslose ein Problem ist und die Bekämpfung der
Arbeitslosigkeit nur über den Klassenzusammenhang sowohl der Be-
schäftigten als auch aller Arbeitslosen vermittelt und initiiert
werden kann.
Niemand rechnet im Jahr 1977 noch ernsthaft damit, daß die Ar-
beitslosenzahl in kurzer Frist die Millionengrenze nennenswert
unterschreiten wird. Es wird immer mehr bewußt, daß die Beschäf-
tigungsunsicherheit wieder zu einem Dauerproblem kapitalistischer
Akkumulation zu werden verspricht. Seit 1970 ist ein längerfri-
stiger Trend zum Abbau von Arbeitsplätzen zu beobachten, d.h. der
Arbeitsplatzverlust für Hunderttausende von Arbeitern und Ange-
stellten begann nicht erst in der Krise 1974/75. Gab es 1970 noch
24.040.000 Arbeitsplätze (in Unternehmen ohne Wohnungsvermie-
tung), so sank deren Zahl in den folgenden Jahren bis 1977 auf
22.490.000. Die Zahl der Erwerbstätigen sank von 1970 von
22.860.000 bis 1976 auf 20.690.000, um erstmals 1977 wieder - das
heißt fast zwei Jahre nach Beginn des Wiederaufschwungs der Wirt-
schaft - um 140.000 Erwerbstätige anzuwachsen. Wurden 1970 von
100 Arbeitsplätzen noch 95 von Arbeitskräften besetzt, so waren
es 1975 und 1976 nur 91, für 1977 wird eine Zahl von 92,5 besetz-
ten Arbeitsplätzen je 100 verfügbaren Arbeitsplätzen errechnet.
Zugleich stieg in diesem Zeitraum die organische Zusammensetzung
des Kapitals, d.h. das je verfügbare Arbeitskraft eingesetzte Ka-
pital für Produktionsmittel, wie dies die Zuwachsraten der Kapi-
talintensität verdeutlichen. Die Verwertungsschwierigkeiten des
Kapitals als Folge einer relativ dauerhaften Überakkumulation,
Veränderung von Weltmarktverhältnissen und binnenwirtschaftlichen
Strukturveränderungen - diese Faktoren können hier nur kursorisch
erwähnt werden, sie werden übrigens auch nicht oder nur sehr
oberflächlich in den hier behandelten Büchern analysiert - führen
zu großangelegten Konterstrategien des Kapitals, die sich im Kern
auf Rationalisierung der Produktion, Ökonomisierung der Arbeits-
organisation in Produktion und Verwaltung sowie auf Arbeitsinten-
sivierung konzentrieren. Trotz nachweislich gestiegener Profitra-
ten und -massen ist es bislang nicht zu einer bedeutenden Vermeh-
rung von angebotenen Arbeitsplätzen gekommen.
Diese düstere Perspektive hat zu einer Reihe von Diskussionen und
Vorschlägen über Alternativen der Beschäftigungspolitik geführt,
auf die wir an dieser Stelle nur verweisen können. 24) Die Vor-
schläge konzentrieren sich im wesentlichen auf 1.) die verstärkte
und kombinierte Nutzung bestehender Möglichkeiten zur Bekämpfung
der Arbeitslosigkeit (Kurz- und Teilzeitarbeit, Fortbildung und
Umschulung, Bildungsurlaub, tarifvertragliche Regelungen), 2.)
Arbeitszeitverkürzung und 3.) Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ein-
schließlich staatlicher Bereitstellung von Arbeitsplätzen.
Abschließend sei auf einige beschäftigungspolitische Erfahrungen
aus anderen kapitalistischen Ländern hingewiesen. Zwar zeichnet
sich auch in anderen kapitalistischen Ländern nicht jene
"integrierte Beschäftigungspolitik" ab, wie sie Engelen-Kefer 25)
als Kombination der gleichrangigen Berücksichtigung, Koordinie-
rung innerbetrieblicher Personalplanung und außerbetrieblichen
Beschäftigungsmaßnahmen plus traditioneller Arbeitsamt-Aufgaben
definiert. Aber andererseits verdeutlichen die ausländischen Er-
fahrungen, daß die bundesrepublikanische Arbeitsmarktpolitik ein-
schließlich der Arbeitslosenversicherung bei weitem nicht das
fortschrittlichste System repräsentieren, wie oftmals suggeriert
wird. Ein erstaunlicher Unterschied zur Arbeitsmarktpolitik in
Schweden besteht beispielsweise nicht nur in dem Umstand, daß dem
Vollbeschäftigungsziel offensichtlich in der gesellschaftspoliti-
schen Diskussion ein stärkerer Vorrang vor anderen wirtschaftspo-
litischen Zielen eingeräumt wird, als dies - trotz des "Magischen
Vierecks" im Stabilitätsgesetz - jemals in der BRD der Fall gewe-
sen wäre, sondern daß eine geringe Arbeitslosenquote (1976 rund
1,6%) mit einer aktiven Arbeitsmarktpolitik korreliert, wie auch
die Ausgabenstruktur der Arbeitsverwaltungen in Schweden und in
der BRD offenlegt. 26). Ein Beispiel möge verdeutlichen, welche
Befugnisse die schwedischen Arbeitsämter im Vergleich zur Bundes-
anstalt für Arbeit haben: "Seit 1. Juli 1974 läuft ein Experi-
ment, nach dem die Vergabe bestimmter Vergünstigungen (Zuschüsse
für Industrieansiedlung und für Ausbildung) mit Auflagen versehen
wird; Betriebe, die einen entsprechenden Antrag stellen, müssen
einen Personal- und Rekrutierungsplan vorlegen, nach dem z. B.
mindestens je 40 % der neu Beschäftigten Frauen bzw. Männer sein
müssen. Regierung und Reichstag von Schweden betreiben seit 1971
auch eine Entflechtungspolitik der drei städtischen Zentren
Stockholm, Göteborg und Malmö. Ein Ansatz besteht in der Verlage-
rung von 37 Behörden aus Stockholm mit etwa 6300 Beschäftigten.
... Staatseigene Betriebe und militärische Einheiten werden eben-
falls als Instrumente der Regionalpolitik verwendet." 27). Auch
das schwedische Investitionsfonds-Modell, wonach Unternehmen 40%
ihres Profits vor Steuerabzug in einer Investitionsreserve anle-
gen können, über dessen Freigabe Regierung und Arbeitsverwaltung
nach antizyklischen und arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten
entscheiden, wäre diesbezüglich einer Überprüfung wert. 28)
Entscheidend bei dem Ländervergleich zwischen Frankreich, Groß-
britannien, Schweden, der DDR und der Sowjetunion scheint mir die
Beantwortung der Frage zu sein, wie Investitionsplanungen mit Ar-
beitskräfteplanungen verbunden werden (können), wie in kapitali-
stischen Ländern zumindest tendenziell das Primat profitorien-
tierter Investitionsentscheidungen ohne Rücksicht auf die Konse-
quenzen für die Arbeiterklasse in Frage gestellt wird und wie die
Unternehmen hinsichtlich beschäftigungspolitischer Auflagen kon-
trolliert werden können. Daß dabei die sozialistischen Länder
einen formationsspezifischen Vorteil aufgrund der Möglichkeiten
gesamtgesellschaftlicher Planung haben, wird letztlich auch von
Schmid nicht bestritten. Am Beispiel der Ausbildung des Arbeits-
kräftenachwuchses in der DDR kann dies verdeutlicht werden: "Das
Amt für Arbeit ist auch zuständig für die Erarbeitung von Analy-
sen und Plänen über die optimale Ausbildung des Arbeitskräften-
achwuchses im Gebiet, indem es den Bedarf an Facharbeiternach-
wuchs entsprechend den Fünf- und Jahresplänen mit den für die Be-
rufsausbildung zur Verfügung stehenden Jugendlichen nach Anzahl
und Ausbildungsberufen bilanziert. Es veröffentlicht Angaben über
eine bedarfsgerechte Berufsorientierung, indem es die Betriebe
und Schulen auf dem Gebiet der Berufs- und Studienberatung anlei-
tet und deren Maßnahmen koordiniert. Das Amt ist berechtigt, Auf-
lagen zur Einstellung bzw. Ausbildung oder Qualifizierung von
Werktätigen zu erteilen." Und: "Es wird betont, daß diese admini-
strativen Methoden der Arbeitskräftelenkung 'unter Wahrung des
Rechts des arbeitsfähigen Bürgers auf freie Wahl des Berufes, des
Arbeitsplatzes und -ortes' vorzunehmen ist. Zudem sollen die ad-
ministrativen Mittel möglichst eingeschränkt und die Arbeits-
kräfte verstärkt mit Hilfe von ökonomischen und moralisch-ideel-
len Stimuli gelenkt werden." 29)
In einer Reihe von Ländern des kapitalistischen Auslands ist man
dazu übergegangen, die reinen sozialpolitischen Funktionen
(Arbeitslosenversicherung) von den aktiven Maßnahmen zur Vermei-
dung von Arbeitslosigkeit bzw. zu deren Beseitigung zu trennen.
Ferner werden die Informationssysteme für die Arbeitsvermittlun-
gen auf Computer-Basis verbessert. Vereinzelt können die Ar-
beitsämter Einfluß auf die betriebliche Rekrutierungspolitik des
Kapitals Einfluß nehmen, sei es durch Gebote, Streichung von För-
derungsmaßnahmen oder Entzug von Ansiedlungsgenehmigungen in be-
stimmten Regionen oder Ballungszentren. In Frankreich soll auch
Einfluß auf die Qualität der neu zu schaffenden Arbeitsplätze ge-
nommen werden. "Die subventionierten Betriebe müssen sich zu ei-
ner Übereinstimmung betreffs Quantität und Qualität der neu ge-
schaffenen Arbeitsplätze verpflichten, wobei die Arbeitsämter die
Möglichkeit haben, auf die Rekrutierung im Rahmen ihrer Vermitt-
lungsprogramme Einfluß auszuüben." 30) Auch die antizyklischen
beschäftigungspolitischen Maßnahmen sind in einigen anderen kapi-
talistischen Ländern stärker ausgeprägt als in der BRD. So sollen
beispielsweise in Frankreich in Depressionsphasen die Umschu-
lungs- und Weiterbildungskurse für Arbeitslose intensiviert wer-
den, die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sind vor allem in Schweden
eines der Hauptinstrumente zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit.
Nicht nur die Gewerkschaften und demokratischen Wissenschaftler
in der BRD, sondern auch die Arbeitsmarktpolitiken in anderen ka-
pitalistischen Ländern haben zumindest teilweise bessere und dis-
kussionswürdigere Alternativen der Arbeitsmarktpolitik anzubieten
und zum Teil bereits erfolgreicher praktiziert, als dies die of-
fiziellen Vertreter der hiesigen Wirtschaftspolitik wahrhaben
möchten. Diese Alternativen aufzuzeigen, hilft, nicht vor der an-
dauernden Massenarbeitslosigkeit zu resignieren, und schafft gün-
stigere Voraussetzungen, die bürgerliche Arbeitsmarkttheorie,
noch mehr aber die von Kapitalinteressen dominierte Arbeitsmarkt-
politik zur Rechenschaft zu ziehen.
_____
1) H. Seifert/D.B.Simmert (Hrg.): Arbeitsmarktpolitik in der
Krise, Köln 1977, S. 9.
2) U. Engelen-Kefer: Beschäftigungspolitik. Eine problemorien-
tierte Einführung mit einem Kompendium beschäftigungspolitischer
Fachbegriffe, Köln 1976, S. 25.
3) E. Altvater in: M. Bolle (Hrg.): Arbeitsmarkttheorie und Ar-
beitsmarktpolitik, Opladen 1976, S. 51.
4) Ebenda, S. 55.
5) L. Reyher: Lücken der Arbeitsmarktforschung, Göttingen 1976,
S. 12.
6) Ebenda, S. 35.
7) Vgl. Seifert/Simmert, a.a.O., S. 162 ff.
8) Vgl. ebenda, S. 185 f.
9) B. Lutz/W. Sengenberger: Arbeitsmarktstrukturen und öffentli-
che Arbeitsmarktpolitik. Eine kritische Analyse von Zielen und
Instrumenten, Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel
Bd. 26, Göttingen 1974, S. 40.
10) Ebenda, S. 49.
11) U. Engelen-Kefer/P. Klemmer: Abgrenzung regionaler Aktions-
räume der Arbeitskräftepolitik. Zwei Gutachten zur regionalen Ar-
beitsmarktpolitik und zur Typisierung von Arbeitsmarktregionen,
Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel Bd. 78, Göt-
tingen 1976, S. 4.
12) Ebenda, S. 6 f.
13) Ebenda, S. 13.
14) Reyher, a.a.O., S. 67.
15) Engelen-Kefer: Beschäftigungspolitik, a.a.O., S. 311.
16) Engelen-Kefer/Klemmer, a.a.O., S. 22.
17) Vgl. ebenda, S. 44.
18) Vgl. ebenda, S. 68.
19) Ebenda, S. 72.
20) Engelen-Kefer: Beschäftigungspolitik, a.a.O., S. 311 f.
21) Vgl. K. Marx: Das Kapital, MEW 23, 23. Kapitel.
22) Vgl. Seifert/Simmert, a.a.O., S. 15-84.
23) Vgl. ebenda, S. 229 ff.
24) Vgl. ebenda, S. 84 ff., 100 ff., 187 ff., 207 ff., 266 ff.;
siehe auch die Diskussionen im Rahmen des Wirtschafts- und sozi-
alwissenschaftlichen Instituts des DGB in: WSI-Mitteilungen 2/75,
2/76, 4/77, 5/77.
25) Engelen-Kefer: Beschäftigungspolitik, a.a.O., S. 162 ff.
26) G. Schmid: Steuerungssysteme des Arbeitsmarktes. Vergleich
von Frankreich, Großbritannien, Schweden, DDR und Sowjetunion mit
der Bundesrepublik Deutschland, Kommission für wirtschaftlichen
und sozialen Wandel Bd. 84, Göttingen 1975, S. 303.
27) Ebenda, S. 161 f.
28) Ebenda, S. 172.
29) Ebenda, S. 110.
30) Ebenda, S. 149.
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